姜明安:《行政強制法》在賦權與限權之間找平衡

1月1日，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）正式施行，這部歷時23年才艱難出臺的法律，被譽為把公權力關進籠子的又一推手。

北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任姜明安曾親身參與包括《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》《國家賠償法》在內的20多部法律的草擬和制定工作。對于《行政強制法》，他同樣參與了整個立法過程，對之有著特別感觸。他認為該法對限制政府權力濫用和保護人權具有重要作用，對于中國建設有限政府和法治社會具有歷史性意義。

強制停電停水已成過去式

時代周報：《行政強制法》被認為是建設法治政府、限制公權力的重大進步，它的主要意義是什么？

姜明安：《行政強制法》頒布意義重大，主要體現在三個方面：

第一，有利于規范行政機關的行政強制行為，推進依法行政。在此之前，行政強制行為一直比較亂，也比較濫。過去有幾百個法律、法規都對行政強制作出規定，現在的《行政強制法》把它們整合起來，將行政強制措施確定為五類，行政強制執行確定為六類，對之進行了嚴格的規范。另外，過去的行政強制行為在實施過程中缺乏法定程序，比如強制拆遷，其催告期就很不一樣，有的十天半月，有的僅兩三天，使得相對人還沒來得及準備就把他的房子給拆了，把東西毀了。《行政強制法》就是對這種強制行為進行約束和規范。

第二，有利于保護行政相對人的合法權益，保障人權。之前，由于很多行政強制行為引發了自焚、上訪、群體性事件，公民的人身權、財產權被嚴重侵害，這個法律為了保護公民的權利作出了很多規定，如禁止夜間和節假日采取強制措施，禁止采取停電、停水、停氣等強制措施。

第三，有利于改善政府形象，緩和社會矛盾，建設和諧社會。政府的強制行為沒有法律規范，亂強制、濫強制，采取了很多野蠻措施，使得民眾對政府產生了很大的不信任，政府形象受到破壞，這個法律的出臺能夠進一步規范政府行為。

時代周報：《行政強制法》與之前的《行政許可法》和《行政處罰法》被稱為行政法典“三部曲”，它與后兩部法律是一個怎樣的關系？

姜明安：《行政處罰法》涉及到相對人的違法行為的責任，《行政許可法》涉及對行政相對人行為的規制，經過行政機關的審批許可才能夠實施，而《行政強制法》是對前兩者的保障。因為很多時候進行了處罰，但是當事人不執行，比如判決房子要拆，但是當事人不肯拆，或者罰款不交，這時候就需要強制執行。又比如生產假冒偽劣食品、藥品，要對它采取強制措施關閉或整改，也需要強制執行。

可以說，《行政強制法》是其他行政行為的一個前置或后置程序，既可能在行政許可與處罰之前就采取強制措施，比如某人正在實施違法行為，正在制造假冒偽劣產品，還沒對你進行處罰就要把他的行為制止，不然就會造成危害，這是一種前置行為，保障違法行為不能對他人的生命健康、財產、社會秩序造成破壞。有的時候，又可能是行政處罰、行政許可的一種后置行為，就是已經作出了行政處罰，但是相對人不配合，那就要采取強制行為。行政強制并不一定是相對人實施了某種違法行為，也可能是為了實現公共利益而采取強制措施。比如強制對特定人群進行艾滋病檢疫，是為了防止他們傳染給別人；又如在“非典”時期，把北大圍起來，師生進出都要強制檢查。

修了20多年的法律

時代周報：《行政強制法》制定前后經歷了23年，它在制定的過程中遇到了哪些困難？存在哪些爭議？

姜明安：最早啟動制定《行政強制法》是1988年，因為1987年制定《行政訴訟法》，需要相應法律配套，就有行政處罰法、行政復議法、行政強制法。一部法律搞了二十幾年才出來是很少見的，這個過程里面有幾個困難。

第一難，是因為《行政強制法》涉及到既要維護公眾利益，保護廣大公民的生命財產安全和人身自由，所以需要賦予行政機關一些強制權力，保護公民的合法權益不受侵犯；但是又要保護相對人的權益，對行政強制進行必要的限制。

如果行政機關采取強制手段損害公民合法權益，隨便拆人家的房子，關人家的廠子，扣人家的財產，那公民也沒法活。既要賦予行政機關權力，又要控制這個權力，讓權力不被濫用。這兩者怎么去平衡，這個度怎么去把握，需要需要反復地研究、權衡。

第二難，涉及權力博弈。因為行政強制一部分由法院執行，一部分由政府執行，政府與法院的權力分配有很大困難。有些權力兩家都想要，有些權力兩家都不想要。比如強拆，政府部門說這個要由法院來執行，政府執行不了，法院則說這個我們不能搞，不能把法院的形象都搞壞了，那法院的權威就沒有了。

第三個難題，就是政府本身的抵觸，行政機關公務員有很大意見。他們認為，在采取強制措施時要開聽證會，要經審批麻煩死了，很多事情沒法管。他們認為把權力控制得這么死，沒法開展工作，所以他們提意見，反映異議，形成阻力。

第四個主要是學者之間的爭論。有三派不同觀點，一派主張控權，想方設法把強制權縮小，不能給政府太多權力；一派主張要多給政府權力；以維護社會秩序，如打擊假冒偽劣，還有一派保持中間態度。一些學者認為應像臺灣一樣把行政強制權都集中在一個機關來行使，像臺灣法務部，在大陸可以讓司法部來統一執行，法院來進行監督。所以，學者的矛盾分歧也很大。

時代周報：你全程參與這部法律的制定，最后審議通過的文本和你自己心中的理想文本是否有差距？還有哪些不盡如人意的地方？

姜明安：法律是妥協的產物，由多方力量博弈最后形成。我對這部法律也有一些不滿意的地方，比如之前有對“進入住宅或營業場所”的規定，后來把它刪掉了。開始我們寫了，必須經過縣一級的機關審批同意，派出所才能進入，后來因為怕寫上去會影響行政機關有限的行政，又怕寫得太詳細了不好看，因為規定太嚴，政府沒有辦法實施，規定太松，就有侵犯人權嫌疑，最后就刪掉了，我是不太同意刪的。因為行政機關不可能不進入到住宅或營業場所，應該對這個行為有必要的規范，沒有規定就會有很多麻煩。

另外，我主張裁治分離，房屋應不應該拆，工廠應不應該封存，要由法院裁決，但法院不能去拆房子或者關工廠，這應由行政機關來實施，但我的觀點沒被采納。如果市、縣政府要拆房子，法院肯定頂不住。法院是公民權益的最后一道屏障，如果政府拆房子，老百姓還能到法院去告，如果法院拆房子，老百姓就沒有地方去告了，這樣法院在老百姓心中的形象必定遭到破壞。

有法律不代表有法治

時代周報：2011年10月，國務院發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，表示中國特色社會主義法律體系已經形成，中國法治建設邁出里程碑式的一步。可是以江平教授為代表的一批法學家卻認為中國的法治建設在退步，你如何看待？

姜明安：我認為，我們當前的法治環境跟“文革”和改革開放初期相比，還是有很大的進步，這是不可否認的。比如，過去我們在課堂上講課，隨時可能因為“政治錯誤”被學生告狀，現在基本上不會了，因為有了法律的保障。

江老師所說的倒退的情況也有，主要是一些地方政府為了政績，把法律丟在一邊。一些地方一把手，根本不把法律放在眼里，隨便就可以違反法律，還說那是“先行先試”，是“創新”。他們認為，如果不搞形象工程，GDP上不去，他們的領導就看不到他們的“政績”，看不到政績就不會晉升。我們的法律已經比過去完善很多，有了很大進步，但是更多問題是有法不依，一些“土皇帝”濫用權力，一些地方黨委不在法律范圍內活動，這給法治建設帶來很多困難和問題。由于政治體制改革還不到位，選舉制度還存在問題，這種情況難以有根本改變，我想江平老師指的是這種情況。

我們希望以后進一步加強保障法院獨立性，法院敢于獨立辦案，敢于裁決，但現在法院要看政法委臉色行事，看地方當局的臉色行事，不然院長就可能當不成。所以，要進行政治體制改革、司法體制改革、干部制度改革，這是一個系統工程。