中國政府采購招致怨聲載道 外資內資一起炮轟

中國歐盟商會近日稱中國目前在政府采購方面的透明度和監管方式的缺陷“令很多歐盟在華企業錯失商機”。其實，中國的企業在本土的政府采購中，也面臨同樣的問題。

綜合媒體5月3日報道，中國與歐盟之間的貿易爭端，現在又集中在政府采購的環節上。

4月20日，中國歐盟商會發布了《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》的報告，稱中國目前在政府采購方面的透明度和監管方式的缺陷“令很多歐盟在華企業錯失商機”，也嚴重阻礙了中國整體經濟的效率和創新。

自2001年中國加入世貿組織后，針對《政府采購協議》(GPA)的談判就沒有停止過。2007年12月末，中國首次提交了GPA的出價清單，卻無法獲得美國和歐盟的認同。2010年7月，中國再次提交經過修訂的出價清單。目前，談判仍在進行中，而身在中國的諸多外資企業已經發出越來越大的抱怨聲。

其實，中國的企業在本土的政府采購中，也面臨同樣的問題。

開放規模之爭

對歐盟商會的責難，外交部發言人洪磊解釋稱，中國的政府采購制度仍處于初創階段，目前仍僅限于各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金的采購行為；與發達國家相比，存在著管理范圍較窄、規模較小等特點。

“但中國的政府采購始終遵循公平、公正、公開原則，政府采購法實施以來，采購活動的透明度和規范性較高。”洪磊稱，目前中國已經啟動加入WTO《政府采購協議》的談判工作，加入后，中國的政府采購制度將與國際規則接軌。

目前，按照財政部提供的官方口徑，中國政府采購規模大致在7000億元人民幣。不過，這僅涵蓋了中央及中央以下級別根據《政府采購法》開展并由財政部監督的項目。諸如三峽大壩、“鳥巢”等以及高速鐵路等基礎設施建設投資，并未納入政府采購統計。

在歐盟商會報告中，歐盟商會沿用了經合組織的判斷依據，即一個國家各級政府的公共采購平均總開支一般占該國GDP的12%到20%。以此上限估算，歐盟商會認為，中國公共采購市場的規模可能高達6.8萬億元。

“由于重復的政策法規和差強人意的政策執行，現在歐盟在華企業與價值1萬億美元的市場無緣。”中國歐盟商會主席戴杰如是稱。

然而，也有專家稱，中國并無義務將政府采購市場開放。“政府采購市場在國際上多是互不開放的，只有加入政府采購協定后才會對等開放。中國尚未加入，因此政府采購以采購國貨為主的情況，也是有國內和國際法律依據的。實際上，歐美政府采購市場對中國本土企業是不開放的，而中國政府采購市場在事實上已經對歐美企業相當開放了。” 中央財經大學政府采購與公共工程研究中心主任曹富國對本刊記者表示。

遼海律師事務所主任谷遼海介紹，按國際慣例，加入GPA后，各成員相互開放的政府采購市場，通常在其政府采購市場規模中占不足10%。比如美國，其采購市場90%以上份額優先采購本國的貨物、工程和服務。一旦中國加入GPA，可能有10%的政府采購市場規模會被允許其成員的供應商參與公平競爭。

“玻璃門”之困

在歐盟商會的報告中，接受調查的歐盟企業普遍認為，參與公共采購合同競標時，對項目無法獲得及時準確的信息，且對項目的具體評估標準缺乏溝通。為此，歐盟企業面臨更低的透明度，需支付更高的成本。公共采購授標流程的不公平和申訴程序的不順暢，也是困擾歐盟企業的重要障礙。

目前，對政府采購操作環節的爭議頗多，這種障礙不僅困擾外資公司，本土企業也深受其擾。

政府采購法律專家、律師王軍告訴記者，其曾經代理的一個機電類招標案件中，競標者就因為一個無足輕重的問題遭到廢標。當時，競標人提交銀行出具的投標保函編號是120，而招標部門說編號應該是0120。“這并不對保函的真實性和有效性產生任何實質性的影響，但招標部門就以這個理由直接廢標了。”王軍稱。

地方保護主義導致顯失公平的招投標也時常出現。一位業內人士告訴記者，當地政府為了使本地的一家公司中標，對競標者的資格進行“貼身”設計，苛刻的限制條件使其他競標人都成了綠葉。盡管參與者眾，流程也完全符合規范，但其評標標準和評審委員會的細致意見不對外公開，外界也就無法指責其公平和合理性。

一些中小企業面臨的隱形限制條件更多。谷遼海稱，在資格審查方面，小企業在知名度、注冊資本等方面沒有任何優勢，所以評審投標文件時往往也得不到高分。這樣一來，即便具有自主創新的產品或專業性的服務，小企業也很難滿足投標條件。

他介紹，財政部與原環保總局曾聯合推動政府綠色采購，要入圍的企業必須通過政府部門授權的中環聯合認證中心有限公司進行產品認證。但這種綠色標志認證的公共服務并非無償的，企業必須交納數萬元才能夠獲得證書。“假如供應商交納不了高額的認證費用，即使產品真正具備綠色功能，也不可能獲取相應的證書。”

戴杰也稱，外資的中小企業進入政府采購領域的難度相當大。“不僅僅是在資質方面，即使招標開始階段的信息獲得，中小企業也落于人后，又如何去競爭呢？”

由于招標權力可以下放至省市一級，而競標人無法集中地了解招標信息，這意味著，要了解當前和即將到來的項目，競標公司必須投入更多資源與各級別地方政府的采購部門建立并保持更廣泛的聯絡。

中立監督之需

隨著加入GPA的進程加快，中國政府也在努力加緊完善政府采購方面的法律框架體系。2010年初，國務院法制辦公布《政府采購法實施條例(征求意見稿)》，并向社會各界公開征求意見。

在中央財經大學政府采購與公共工程研究中心主任曹富國看來，目前政府采購領域的法律監管方面，尚存在亟待解決的問題。“比如，現在采購法律法規僅僅對合同授予階段進行限制，但這是遠遠不夠的。”他指出，之前發生的“天價采購”的例子也說明了，政府也必須對采購需求進行約束。“現在的情況是，采購人把自己的需要告訴采購代理機構，采購代理機構代為采購，但采購要求是否合理，他們是否真的需要，采購代理機構很少有發言權。”

“另外，采購法律也缺乏對合同履行階段的約束，這方面也應該加強。”曹富國稱，如果沒有較好的監管和約束機制，很可能出現合同違約的情景。“如果合同履行沒有監管，那不良供應商就可以在招標時候隨便報價，想辦法讓自己中標，然后再想辦法與采購人串通修改合同或者提供劣質產品。”

法律規范可以逐漸完善，但招投標體制的弊病如不得到合理解決，仍然很可能出現“令行而禁不止”的情景。很多專家呼吁，應對招投標過程設立更加獨立且有效率的監督機構。

在歐盟商會報告中，多數接受調查的公司認為，招投標質疑和反饋機制并不暢通。“建立一個快速、高效和透明的申訴程序至關重要。”戴杰稱。

在王軍看來，缺乏相對獨立和中立的受理質疑的機構，是目前政府采購領域面臨的最大挑戰。“采購人可能就是財政部、財政廳、或者地方上的財政局，最終的監督人也是這些政府機關。其監督的力度很難得到保證。”

王軍說，由于采購人手中所擁有的權力過大，缺乏足夠的制衡，代理機構和競標人很難與之對抗，而相對不透明的招標過程，也可能令招投標的效率和公平性受到影響。

(吳志武 編輯)

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