PPP不是拯救投資下滑的靈丹妙藥

本文由安邦咨詢授權和訊網智庫發布

在國內投資增速下滑的背景下，中央和地方政府都對推進PPP模式寄予了厚望。根據安邦咨詢（ANBOUND）研究團隊的跟蹤，來自發改委系統的數據稱，自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平台，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等19個行業。其中，各地新建PPP項目總額達到7.57萬億元，約占PPP項目投資額的91%。顯示國內PPP項目都是這幾年新建項目。

雖然PPP項目看起來規模龐大，但PPP項目的落地情況並不理想。今年7月11日，財政部PPP中心曾披露全國PPP綜合信息平台項目庫第三期季報，數據顯示，財政部在2014年和2015年先後推出了兩批示范項目。第三期季報顯示，財政部兩批示范項目總共232個，總投資額約8025億元，截至2016年6月末，這兩批示范項目落地率為48.4%，比3月末的35.1%增長13.3個百分點。按落地率口徑計算，1、3、6月末落地率分別為20%、21.7%、23.8%。根據財政部的說法，6月末全國PPP項目落地率（23.8%）顯著低於財政部PPP示范項目（48.4%）。

要說明的是，國家發改委和財政部都在推PPP項目，工作不同、統計口徑不同，因此會有比較大的差異。實際上，除了國家級PPP項目庫之外，地方政府也在推自己的PPP項目。目前，在省級層面已經有很多地方建立了PPP項目庫。但據我們了解的不完全信息來看，地方PPP項目的落地情況更差，甚至有西部地區連一個PPP項目都未落地。有官員表示，推進PPP的主要成效就是建了一堆項目清單，形成了政府的PPP項目庫，至於有多少能切實落地生根，情況很不理想。從地方情況看，財政部示范項目48%的落地率以及全國平均24%的落地率，對地方而言都是不可思議的。

PPP項目落地難已是不爭的事實，其實，安邦咨詢（ANBOUND）早就提出，不看好國內的PPP項目模式。為什麼政府大力推動，結果仍然如此差呢？從總結的實際問題來看，與多種因素有關。首先，民企參與PPP面臨高門檻。許多PPP項目主要是地方政府和央企合作，並沒有完全的社會化和市場化。民營機構參與其中往往會受到高凈資產要求等方面的制約，金融機構成立基金參與PPP項目時，也更加傾向於選擇央企。其次，項目回報率不高。目前中國PPP項目的回報率僅在6%左右，部分項目的回報率甚至更低，這對社會資本參與和項目落地增加了難度。三是市場化程度不足。大量的PPP項目通過合同雙方磋商決定，而不是由資本市場定價，無法保證資金的利得空間，進而降低了民營機構參與的積極性。四是缺乏產權和法律保障以及完善的退出機制，使得社會資本的權益保證不足，難以形成一個穩定的經營預期，影響了資本的參與熱情。

除此之外，國內PPP項目的融資機制也存在很大問題。就其本意來說，PPP模式是希望引進社會資本以彌補政府投資的不足，由於PPP項目都是收益率低的基礎類或公益類項目，政府能提供的就是穩定的經營環境和長期回報預期。然而，現在從中央到地方政府部門都存在一個傾向，即試圖通過PPP模式來迅速緩解投資下滑，彌補由於經濟下行導致的投資不足。這種希望PPP來「救急」的看法，本身就是一種錯位的認識。PPP項目根本不是靈丹妙藥，更不是拯救經濟下行的強心針，而是在特殊領域獲得長期投資的一種補充機制。

據我們的觀察，基於一些錯誤認識，導致國內部分涉及PPP的政策出現偏差。比如，部分地方將PPP項目規模和落地率納入政府工作考核目標。PPP項目的特點並不適合匹配政府的工作考核周期，一旦納入，結果給基層地方和主管部門造成了很大的困惑——壓力山大卻苦無解決辦法。

從區域經濟和資產經營的角度看，安邦咨詢研究團隊還認為，國內的PPP項目建設在發達地區可以試一試，但對中西部貧困地區並不合適，因為這些地區的經濟和市場底子本來就差，比如一座橋，搞PPP模式弄個收費站天天收費，老百姓(603883,股吧)本來可以免費過的，現在要交錢才能過去，這就增加了社會成本。在發達地區，這點錢不顯眼，但貧困地區，如果水暖電氣熱都在這麼干，都這麼搞收費，遲早會出事的。

國家雖然在大力推廣PPP項目，但我們並不看好這種模式，尤其是不能把PPP作為挽救經濟下行、短期刺激投資的靈丹妙藥。真正要刺激投資，還要靠市場化改革，通過市場放松和改革來改善投資環境，喚醒和引導民間投資來投入市場，並有利可圖。