安邦咨詢：中美雙方需要增強企業投資雙向透明度

安邦咨詢授權和訊網智庫發布 作者系高級研究員賀軍

中國對美投資正在迅速上升。據美中關系全國委員會與榮鼎集團聯合發布的報告，2015年中國在美投資總額逾150億美元，創歷史新高，2016年中國在美投資有望翻番。2015年中國在美投資額比2014年增長近30%，中國投資者在美國完成171宗投資交易，投資遍及全美42個州，為美國帶來1.3萬個就業崗位，迄今中國在美投資已為美國帶來累計逾9萬個就業崗位。

不過，中國對美投資也遇到一些困難，其中，投資審批的透明度問題有時會導致投資失敗。中國三一集團曾遭遇過類似的例子。2012年，三一重工(600031,股吧)在美國的關聯公司羅爾斯（Ralls Corp）從希臘電網公司Terna US手中購買了美國俄勒岡州一軍事基地附近的四個風電場。同年7月，美國海外投資委員會（CFIUS）以「威脅美國國家安全」為由直接禁止，此後美國總統奧巴馬也以同樣理由簽發了禁止令，並要求羅爾斯公司在90天內撤出全部投資。但羅爾斯表示，在這個軍事基地附近已經有德國等多個外國公司的風電場，於是將CFIUS和奧巴馬告上法庭。2014年7月，美國哥倫比亞比特區上訴法庭判決，認定羅爾斯公司具有受憲法保護的財產權，而奧巴馬下達的總統令剝奪了羅爾斯這一權力。最後羅爾斯與美國政府達成和解，羅爾斯撤銷了對奧巴馬和CFIUS的訴訟，美國政府也相應撤銷了對羅爾斯強制執行總統令的訴訟。不過，訴訟只具有象征意義，三一集團的收購最後還是黃了。

實際上，這個事情在官樣文字中變了形。本來這個項目並沒有多了不起，風電所屬的新能源行業在CFIUS的關注中，屬於安全級別相對較低的行業。但三一集團在收購項目啟動之前，在沒有向CFIUS報告交易的情況下就收購了幾個風電場項目。於是，CFIUS找了個茬，以「能看見附近的機密項目」為由否決了交易。值得注意的是，CFIUS在「威脅評估」方面一向是借助情報機構來做的，如NSA（國家安全局）和CIA（中央情報局）等，而這些機構一向要求保密，這就使得評估過程變得非常不透明。即便是美國20多家聲稱可以處理CFIUS案子的律所，在面對這些問題的時候，也僅僅是用所謂「否定提問」來測試CFIUS的態度。比如：你看這個項目，要是去掉這個部分是否就能通過？如果回答「YES」，那就算通過了。事實上，CFIUS審核是一個高度不透明的投資程序障礙。據了解，除了羅爾斯公司收購案之外，還有數樁中國交易——如Procon Resource收購美國Lincoln Mining Corporation的項目、遠東金源集團收購Nevada Gold Holdings的項目，都在交易完成後被實質上撤銷。值得注意的是，上述案件的交易方都未能主動向CFIUS申報，而CFIUS卻在交易交割後要求其申報。

據安邦咨詢（ANBOUND）了解，成立於1975年的CFIUS是美國政府下屬的一個頗具神秘色彩的機構，專門負責審查相關交易是否影響美國的國家安全，這個跨部門的審查機構的成員來自美國財政部、司法部、國防部、國土安全部及商務部等12個美國聯邦機構。按照現行規定，有意收購美國企業的外資公司可以不在事前向CFIUS申報，但後者有權力在交易敲定後進行審查。CFIUS的運作機制是：收到申報的30天內，CFIUS應初步審查；如果認為該項目威脅國家安全，將對項目進行45天的調查；調查結束後，向總統提交調查報告；總統在接到報告後15天內決定是否阻止此項交易，此為最終決定。CFIUS對國家安全的關注度可以分為三層：核心層包括持有機密信息的公司、生產武器系統的企業、電信公司等，這些公司注定「極端敏感」；第二層次則是那些會引起有國家安全顧慮的公司，比如石油、天然氣企業、港口、電力公司等公用事業單位或者重要基礎設施；第三層次則屬於行業內相對開放的領域，以能源行業為例，可再生能源機構就屬此類。

在我們看來，中國現在對美國的投資正在迅猛上升之中，投資重點也從過去產業鏈的低端，正在向高端轉移，除房地產外，中國投資者對美國娛樂、科技、汽車、酒店、旅游、航空、能源、醫療和生物技術等產業的投資興趣都在上升。參與對美國投資的中國企業高達50%以上的比例是國有企業，而國有金融資本參與的項目更多，兩者合計的比例相當驚人，可以覆蓋絕大多數收購案。近年來，CFIUS對中國投資格外「青睞」，2012-2014年累計審核了共68筆來自中國的收購申請，中國連續三年（2012-2014）遭到CFUIUS審核的申請居榜首。2014年，CFIUS共審查了了147筆交易，其中24筆是針對中國在美投資，緊隨其後的是英國（21筆）、加拿大（15筆）以及日本（10筆）的審查。在這種背景下，要求美國對於外資投資審核保持一定的透明度，事關中國企業和國家的利益，這是中國必須要爭取的利益。

需要指出的是，提升投資審核透明度的要求是雙向的，在中國向美國提出增加透明度時，美國勢必會要求中國采取對等投資保護措施。2011年3月，中國開始實施對外資並購境內企業國家安全審查制度，並設立以發改委、商務部牽頭的部際聯席會議承擔審查工作。在外資看來，這是與美國外國投資委員會（CFIUS）的國家安全審查類似的機制。外資擔心，這一審查制度與中國的《反壟斷法》將對海外投資者在中國的並購進行嚴格的安全審查。有美資律師事務所認為，從中國以往的做法看，政府在這方面並沒有一個明確的執法尺度，擔心由於國家安全審查條款含糊不清，中國政府可能濫用這一程序。很明顯，包括美國政府和企業在內的機構，也在要求中國政府部門加大投資審核的透明度。目前中美投資協定（BIT）談判正到了關鍵時候，從過去遇到的問題來看，在該協定中增加確保雙向透明度的要求和機制十分重要。

總體來看，中美之間的投資，現在的雙向透明度都大成問題，症結都在行政體系內部，但這個問題的解決，有助於未來兩國經貿關系的順暢和平穩，值得兩國共同努力。正在進行的中美投資協定談判，是解決這一問題的良好機會。