化解地方債務不妨允許地方政府破產

本文由安邦咨詢授權和訊網智庫發布

上海金融與法律研究院研究員李華芳近日撰文指出，在關於中國經濟增長的各種故事中，有一個地方競爭的故事被很多人接受。其基本邏輯是各個地方因追求經濟增長，所以政府就表現得像一家家公司，拼命追求利潤最大化，從單純搭台招商引資到自己入手舉債融資，徹底轉身成為「政府」公司。大家你追我趕，共同把中國經濟搞上去了。

這個「政府像公司一樣」的邏輯走到最後，就是政府應該自負盈虧。舉例來說，2011年，中國政府就允許北京、上海、廣東等富裕的地方省市發行地方債，自發自還。如果政府通過地方債，能夠將獲得的資金用於進一步產生利潤的項目，也能夠贏取市場的信心。但現實中往往都不成立，因為約束條件完全不同。

首先，政府的目的是多重的，經濟發展的重要性在鄧小平時代是第一位的，但隨着經濟發展，關於公平性的要求就會出現。另外關於環境保護、安全生產等其他方面的要求，也會迫使政府平衡發展目標，所以「可持續發展」才會成為目前政府提倡的發展觀。一旦政府發行地方債，但舉債來的錢用到的地方不是利潤最大化的地方，那麼就會產生兩類不同的錯配。

第一類錯配是空間上的，資本的逐利性要求把錢用在刀刃上，就是利潤最大化的地方。但政府由於要平衡多重目標，很可能無法把所有借來的錢用在經濟發展上，而是用於補貼教育、醫療和養老等方面；

第二類錯配是時間上的，因為教育、醫療和養老等方面的投資要獲得收益比較慢，不顯著。盡管政府發債往往也是長期項目，但這些與人力資本相關的投資所要求的一代人的時間，還是顯得短。也就是說，中國政府原本應該依靠稅收來提供財政開支，現在卻夾雜着經濟發展的目標，將政府行為公司化，利用金融融資手段來提供財政支出，有可能造成隱患。

何以現在地方債令人擔憂，並不是毫無由來的。地方政府不管是如何把錢錯配了，也總是期待中央政府會成為最後的付款人。從這個意義上講，地方政府是不會破產的。在「軟約束」條件下，地方政府在發債時就不會那麼小心謹慎，仔細估量風險，考慮成本和收益。如果約束不能硬起來，「預算軟約束」框架下的政府就會變得大膽激進，使地方債的風險急劇上升。

歸根到底，要處理此類風險，就要允許地方政府破產。