中國金融監管框架改革的重心轉向功能監管

王國剛

習近平總書記在《關於〈中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中明確指出：十三五期間應“改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”，“必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。”

這些論述精辟地指明了金融監管框架改革完善的方向、目的和基本要求，同時也強調了建立新型金融監管框架的基礎（即“適應現代金融市場發展”）。金融監管框架的改革完善是金融體系內一項牽涉面廣泛且復雜艱巨的系統工程，有着牽一發而動全身的政策效應，可從不同角度進行探討。筆者認為，這一改革應特別重視解決好監管重心的轉變，即按照現代金融市場發展的內在要求，從以機構監管為主轉變為以功能監管為主。

中國金融監管的成就

1992年10月以後，順應建設社會主義市場經濟新體制的需要，中國的金融監管框架發生了重大調整。原先金融各業監管均由中國人民銀行履職的格局由此改變，形成了“一行三會”的監管框架。20多年來，中國人民銀行集中精力於貨幣政策調控，各金融監管部門專心於做好各自領域的金融監管工作，取得了許多重要成就，主要表現在：

形成了一套比較完整的金融監管制度體系。現代市場經濟是法治經濟，金融監管的各項活動必須依法展開，由此，各金融監管部門從設立伊始就特別重視建立和完善相關的監管制度。這些金融監管制度既包括相關法律法規也包括各金融監管部門出台部門規章和指導性文件，覆蓋了金融監管活動的方方面面。它們從中國國情和金融實踐要求出發，同時，借鑒了發達國家和國際金融活動的經驗，對中國金融發展起到了保駕護航的積極作用。

形成了一支具有專業水平的金融監管隊伍。金融監管具有很強的專業性，既需要知曉金融的相關知識、金融實踐的動態和金融市場的走勢，還需要知曉相關法律法規規范、各種運作的科技發展、各種金融活動的經濟社會效應；同時，也要密切注視各種風險的動向，采取對應措施予以防范和化解。20多年來，通過多種路徑，伴隨着中國金融改革發展中的監管實踐、國際監管合作交流、科技進步和各種事件的處置，金融監管部門的各類監管人員的監管能力和監管水平有了長足的進步。

形成了一系列行之有效的金融監管機制。通過金融監管的實踐，在現場監管和非現場監管方面，各金融監管部門逐步形成和不斷完善金融監管的各項機制。20多年間，中國金融歷經坎坷，有過風波起伏，但總的來說，沒有犯大錯，始終保持着前行的態勢。

形成了一個多元化推進金融創新和金融發展的監管格局。20多年間，人民銀行在發揮貨幣政策調控功能的過程中，不僅持續展開了貨幣政策工具的創新，而且推進了短期融資券、中期票據和人民幣匯率市場等方面的創新；中國銀監會在強化對商業銀行等金融機構監管的同時，推進了銀行業的債券發行、資產證券化、理財產品和資產管理等方面的創新；中國證監會在完善對交易所市場和證券公司等機構監管的同時，推進了各類金融期貨、股權投資、公司並購、公司債券和資產管理等方面的創新；中國保監會在深化保險市場改革過程中，推進了保險公司分類、保險產品細化、保險經紀和保險資金投資等諸多方面的創新。這些金融創新，既是金融改革深化的重要表現，也是金融發展的重要推動力。

形成了一套與國際接軌的合作監管機制。20多年間，“一行三會”分別對口與相關國際金融監管組織和眾多國家和地區的金融監管部門建立了金融監管的合作機制，既積極支持了中資金融機構邁出國門、加入國際金融市場競爭，又在國際協調中提高了中國金融監管的話語權，有效防范和化解國際性金融風險對中國金融的沖擊，推進中國境內金融市場的國際化。同時，與國際金融監管組織相配合，打擊國際金融犯罪，維護國際金融秩序。

中國金融監管框架的缺陷

但是，隨着金融改革深化和金融市場的進一步發展，金融監管框架的不足之處也越來越明顯地暴露出來，成為制約金融發展的一個重要因素。在一些場合金融監管的不到位，不僅引致金融運作的混亂，而且成為加劇金融市場動盪的重要因素。中國金融監管框架的主要缺陷表現在：

以機構監管為主。所謂機構監管，是指金融監管部門直接把相關金融機構列為監管對象所形成的監管框架。機構監管的長處在於，監管部門通過對相關金融機構業務活動的限制（或審批）能夠比較直接順暢地要求金融機構的各項經營行為符合監管部門的意圖和政策要求，因此，對貫徹行政要求比較便捷。但機構監管很容易畫地為牢，由此，引致一系列問題發生：其一，限制金融機構的經營活動范圍。在機構監管的條件下，所屬金融機構的業務范圍基本由對應金融監管部門的職權來界定。例如，各家商業銀行的業務限定在中國銀監會的監管職能范圍內，各家證券公司的業務范圍限定在中國證監會的監管職能范圍內，如此等等。這決定了，各家金融機構的分業經營實際上是由分業監管的行政機制劃定的。其二，金融機構難以根據市場發展的要求展開綜合經營。在經營范圍主要由監管部門職能界定的條件下，每家金融機構基本上只能按照監管部門批准的經營內容展開市場活動，一旦跨業經營就將處於違法或非法境地，不僅要及時糾正，而且要接受對應的處罰。因此，它們通常只能在已劃定的經營業務范圍內展開市場活動，很難綜合運用各種金融機制服務於實體企業的城鄉居民。其三，難以有效監管各類金融活動。由於金融機構的業務范圍並不覆蓋全部的金融活動，相當多不列入金融機構范疇的實體企業也在從事金融活動（在互聯網金融條件下尤其如此）。由此，既使得金融監管難以覆蓋全部金融活動，也使得從事相同（或基本相同）業務的金融機構與非金融機構在金融市場競爭中處於不平等地位。

金融監管部門之間相互掣肘。與實體經濟部門相比，各類金融機制、金融產品、金融業務之間存在着很強的替代性和互補性，幾乎每一項金融活動都受到其他相關金融機制的制約，但分業監管通過行政機制將這種金融機制和金融產品之間的相互依存相互制約轉變成金融監管部門之間的行政關系，由此，引致了一系列不協調情形的發生：其一，同一市場被分割為若干監管部門各自權限的市場。例如，公司債券本是一個統一的市場，《公司法》中也對此作了規定。但在中國，它形成了“五龍治水”的格局，即發改委負責企業債發行的審批，中國人民銀行負責企業的短期融資券、中期票據的審批，中國銀監會負責商業銀行等金融機構的各類債券審批，中國證監會負責證券公司、上市公司等的債券審批，中國保監會負責保險公司債券的審批。債券交易市場也分割為銀行間債券市場和交易所債券市場。其二，各監管部門分別尋找各種理由為自己所轄的金融機構拓展業務空間，這加劇了各監管部門間的行政性摩擦和掣肘。例如，證券投資基金的性質界定，在發達國家中為信托型和公司型兩種，但在中國，由於信托歸口由中國銀監會監管，證券投資基金歸口由中國證監會監管，為了監管審批的方便，選擇了將“信托型”改為“契約型”，這意味着證券投資基金運作可以不受《信托法》制約和信托監管。其三，各監管部門在金融創新中不時將監管范圍擴展到其他監管部門的職能領地，引致金融監管部門之間的沖突。

金融創新中各監管部門面臨類似的新情況，各有各的章法，引致市場監管混亂。資產管理中的亂象是一個代表性現象。由於在金融監管框架內，資產管理業務沒有准確清晰地界定為某個監管部門的職能，所以，隨着居民財富增加和實體企業資產增加，資產管理（或財富管理）成為各監管部門創新監管的重要領域。中國銀監會方面有銀行理財、資產管理公司的資產管理、信托公司的資產管理、財務公司的資產管理以及相關投資基金的財富管理等業務監管；中國證監會方面有證券公司的集合理財、直投資產管理、基金管理公司的專項資產管理、私募基金的資產管理等業務監管；中國保監會方面有保險公司的資產管理、財富管理等業務監管；此外，國家發改委方面也有產業投資基金和尚無明確監管部門的各類私募基金監管等。不難看出，中國的資產管理（或財富管理）的監管不僅政出多門，而且章法不一。這種情形，在其他一些金融運作（如公司並購、股權投資、項目融資等）中也不同程度存在。

目前，各方提出的金融監管框架改革完善的方案大致有六種：一是在繼續保留“一行三會”架構的格局中，通過深化改革、完善職能，強化各金融監管部門之間的協調（如增強部級協調和司局級協調）密度和協調程度；二是將中國銀監會監管的系統性重要商業銀行和政策性銀行等劃歸中國人民銀行監管，以增強貨幣政策功能和宏觀審慎監管，此外，繼續保留“一行三會”架構；三是將中國銀監會監管職能並入中國人民銀行，形成“一行二會”（即中國人民銀行、中國證監會和中國保監會）的架構；四是將“三會”並入中國人民銀行，形成“超級央行”，以充分協調貨幣政策與金融監管的機制；五是將“三會”合並，設立金融監管委員會，由此，形成“一行一會”格局；六是在“一行三會”之上設立金融工作委員會（或金融穩定委員會），由其協調“一行三會”之間的職能機制。毋庸贅述，每種方案的主張者都可以提出相關理論和實踐的依據，也可以從發達國家的歷史中和現實中找到一些佐證材料，但是，如果僅僅在現有的金融監管思路內將“一行三會”的職能以“板塊組合”方式來調整金融監管框架，那麼，上述各項缺陷將很難得到切實的彌補或糾正。要改變中國金融監管框架的缺陷，在改革完善過程中，必須調整金融監管的思路，在充分界定金融活動的基礎上，變“機構監管為主”為“功能監管為主”。

功能監管的內在機理

諾貝爾經濟學獎獲得者茲維·博迪曾強調指出，對金融體系而言，功能發揮比金融機構（包括經營性機構和監管機構）更重要。在經濟和金融發展中，有着眾多因素引致金融功能發揮的條件、方式、渠道、載體和機制發生變化，這在客觀上要求各類金融機構（包括金融監管機構）進行調整，因此，不應墨守成規地固守金融機構的原有格局，應與時俱進地根據充分金融功能發揮的需要對金融機構進行改革完善。從中國實踐來看，以下幾個方面的狀況決定着金融監管框架改革完善的格局：

第一，去槓杆。2008年美國金融危機告誡世界各國和地區，高槓杆是引致金融危機的一個重要成因。在經濟金融運行中，高槓杆是不可持續的。但在中國，高槓杆非但沒有降低的趨勢，反而在持續上行。M2/M0的比率2008年為13.89倍，到2015年已上升到了22.02倍。M0為央行發行的流通中貨幣，M2-M0的剩余部分為“各類存款”，2015年的余額達到了1329061.53億元，這些資金來源於商業銀行等存貸款金融機構的創造，屬於債務性資金。它的持續增加突出反映了中國經濟金融運行中的槓杆率上升態勢。引致高槓杆率主要成因在於，經濟金融運行中的資金來源高度依賴“各類貸款”，由此，商業銀行等存貸款金融機構成為中國金融的主體部分，間接金融為主的格局長期延續。

要改變這種格局，必須改革間接金融為主的狀況，實現間接金融與直接金融相協調的新格局。2015年9月22日，習近平在接受《華爾街日報》書面采訪中明確指出：“發展資本市場是中國的改革方向”。這一語中的地指明了中國金融改革完善的方向。事實上，近10來，中國各家商業銀行一直在謀求業務轉型。盡管業務轉型的內容繁多，但一個基本方向是清晰的，即跳出過度依賴存貸款業務的老套路，通過介入資本市場領域，發展綜合經營。這種趨勢決定了，再繼續實行“一行三會”式分業監管條件下的分業經營已失去經濟金融運作的客觀基礎。

第二，深化金融改革。十八屆三中全會《決定》強調，經濟體制改革應以充分發揮市場在配置資源方面的決定性作用為取向；應使得在負面清單之外，各類市場主體可以平等地進入市場。由此在金融體系內提出了兩個最基本的問題：一是由於在中國金融體系內，85%以上的金融資源由商業銀行等存貸款金融機構配置，那麼，在發揮市場決定性作用過程中，是繼續維持這種金融資源配置機制還是逐步調整為市場配置機制？二是由於各類金融機構都已進入了金融市場，那麼，在負面清單之外，還有哪些主體（如實體企業和城鄉居民）應當與金融機構一起平等地進入金融市場（以及怎麼進入等）？對金融監管框架設計來說，這兩個基本問題提出的取向是，金融監管體制的改革是應繼續貫徹“機構監管為主”的思路還是“市場監管為主”的思路（從而落實功能監管的各項要求）？如果是前者，則改革完善後的金融監管依然局限於金融機構范圍內；如果是後者，則新的金融監管機制將擴展到金融市場中各項金融活動（而不論這些金融活動的主體是否為金融機構）。從“加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架”的要求看，可選擇的取向應當是後者。

第三，綜合經營。在金融市場發展中，不論是金融產品還是金融運作都有着愈加復雜的趨勢，每種新的金融產品常常是多種金融機制的復合產物，每種新的金融運作常常綜合運用了多種金融機制。基金證券、可轉換債券、優先股等都綜合運用了兩種以上的金融機制，在投貸聯動、股債結合和不良資產處置中還將有一系列新的金融產品問世；資產證券化、PPP運作等通過程序安排綜合運用了兩種以上金融機制。在綜合經營成為發展趨勢的背景下，繼續貫徹以“機構監管為主”的金融監管框架已不適時宜。

第四，借鑒發達國家經驗。一些人在論證金融監管框架改革完善中屢屢提及美、英等發達國家的金融監管架構，強調要借鑒它們的經驗。但在進行比較中，常常忽視了兩方面的情形：其一，這些發達國家的金融監管建立在現代金融市場高度成熟的基礎上。20世紀80年代以後，通過金融創新的實踐，它們已經改變了由銀行主導金融體系資源配置的格局，建立了由金融市場（尤其是資本市場）主導金融發展的新機制，與此對應，建立了以功能監管為主的金融監管框架。其二，這些發達國家對金融活動和金融機構界定比中國更加嚴格寬泛。不論是美國還是英國，對金融活動、金融機構都有着統一明確的法律界定，諸如投資公司、投資顧問公司等均列入金融機構范疇。與此相比，中國的金融監管主要局限於金融機構范疇，同時，金融機構的界定又局限在金融監管部門審批設立的范疇內。由此，引致三種現象發生：一是從事幾乎相同業務的經營性機構有的屬於金融機構有的不屬於金融機構，如中資融資租賃公司、外資融資租賃公司不屬於金融機構，但金融租賃公司屬於金融機構；二是一大批從事金融經營性活動的機構不在金融監管范疇內，如投資公司、典當公司、股權投資基金（包括產業投資基金）等；三是非金融機構從事金融活動不在金融監管范疇內，如由互聯網上的商家推出的各種形式的“互聯網金融”（包括余額寶、網貸、眾籌等）。不難看出，中國金融監管的覆蓋面遠遠小於美英等發達國家。

第五，金融風險防范和化解。強化金融監管的一個主要理由是防范系統性風險和區域性風險。金融風險在金融運作中發生（但它的來源是相對復雜的），因此，加強對各種金融行為和金融活動的監管是抑制和防范金融風險的重要機制。如果金融運作僅由金融機構展開，那麼，將金融機構列入金融監管的重心就是充分有效的；但如果金融運作不僅由金融機構從事而且由各種非金融機構介入，那麼，僅僅監管金融機構就是不充分的。由此，將金融監管重心局限於金融機構對於防范金融風險而言就沒有做到全覆蓋，金融監管就是不充分不完整的。2015年6月中旬以後，中國A股市場發生的異常波動，其中的一個成因是通過配資平台巨額信用資金涌入股市炒作（而大部分配資平台並非金融機構所設）。這說明了，不應將金融監管的覆蓋面局限在金融機構范疇內。

積極創造“功能監管”條件

實行功能監管是現代金融市場條件下的金融監管趨勢，但要實現功能監管卻有待一系列條件的成熟。

一是科學准確地界定“金融”。金融監管針對金融活動而展開，這在客觀上要求對“金融”有一個科學准確的界定，否則，“以其昏昏，使人昭昭”，是很難界定金融監管邊界和金融監管范圍的。金融是在資產權益基礎上以獲得這些權利的未來收益為標的而進行的交易過程和這些交易關系的總和。為此，只要涉及資產權益及其交易的產品和活動都應納入金融范疇之中，不論從事這些交易活動的主體是否屬於金融機構，其行為都應成為金融監管的具體對象。

二是科學准確地界定“金融機構”。金融機構是專門從事金融活動的經營性機構，與此對應，只要主營業務由金融活動所構成的經營性機構就應界定為金融機構。這決定了，需要對中國金融機構的范圍和內涵進行重新界定，將那些本應屬於金融機構的經營性主體納入到金融監管范疇里來。

三是按照金融功能劃分各金融監管部門的職能。在功能監管框架中，各金融監管部門的職能按照金融功能劃分，例如，有的專管信貸活動、有的專管證券交易、有的專管信托機制、有的專管保險機制、有的專管支付機制（當然，也可能一家金融監管部門負責若干項金融功能的監管），如此等等。在此基礎上，實行各司其職、各負其責。由於一項金融活動可能涉及若干方面的金融功能，所以，它可能同時受到幾個監管部門從不同角度進行的監管。在這種功能監管框架下，每家金融監管部門都不再直接監管金融機構，更加有利於各金融監管部門之間的監管協調和監管公正。

四是推進多層次金融市場體系建設。現代金融市場是多層次體系，不僅貨幣市場的各個品種從發行到交易呈現出多層次特點，而且資本市場的各個品種從發行到交易也具有多層次特性。這種多層次市場既由實體企業的多層次性決定，也由投資者的多層次性決定。金融市場的多層次體系在客觀上要求金融監管按照金融功能定位，給進入金融市場的各類參與者以充分的市場選擇權，使他們既分享金融市場帶來的各種收益，又承擔相關的投資運作風險，從而，推進金融風險的化解機制完善。

（作者系中國社科院學部委員、金融研究所所長）