王澤彩：財政金融協調發力促進PPP事業規范發展

尊敬的各位領導，各位來賓，女士們，先生們，大家上午好，我盡可能按會議組織者給我的20分鍾時間，把我一段時期調研以來形成的一些感想，分三個層面給在座的各位做一個匯報。

今天的大會主題是中國的新型城鎮化投融資論壇暨城市綜合管廊建設，在一周前的4月16號聯合國由世界銀行承辦的「世界基礎設施論壇」上，潘基文秘書長提出，發展中國家基礎設施建設需要國際援助， 他呼吁加強世界各國之間的密切溝通與協作，促進世界的整個可持續發展目標的實現。

結合我一段時期以來的調研，把這個話再延續一下，特別是當下中國推進PPP，在中國城鎮化的建設進程中，財政、發改委部門，如何從立法的角度、從管理整合、管理職能的角度等五個方面做一個梳理。

日前國家統計局公布的數據顯示，截止到2015年底全國城鎮化率達到56.1%，這一點剛才我們大會秘書長所說的那樣，特別是中國開發性金融的扶持以及財政政策的綜合政策實現了這個目標，如果按照2020年我們達到60%的城鎮化率，特別是常住化人口達到50%城鎮化率的話，還有待於今天會議的研討，能夠真正的通過PPP這個工具、槓杆落到實處，來撬動社會資本參與到基礎設施建設當中來，尤其是對欠發達的中東部一些地區，那麼我也特別感謝發改委投融資的司長，剛才講的一些觀點，但有一些從學術的角度我有一些自己的想法。就概念而言，我用四個「共」字給大家做一個分享，我個人認為PPP就是一句話：契約精神之下的風險共擔、利益共享，如果按照十八大會議精神依法治國，實現國家治理體系和治理能力的現代化角度，我又加一個籌資共治。

契約的遵守是雙方合作的基礎，利益共享這是參與項目各方的基本訴求，第三個風險的轉移，就是分擔政府的風險，通過社會資本承擔，社會資本經歷一些風險，由政府來彌補。更多的是咱們最重要實現一個政府與社會資本的共治，進而達到治理能力與治理體系的現代化目標，這是我對PPP簡短的一個概念梳理，就是契約精神下的風險共擔、利益共享。

PPP這一模式在我國並非新鮮事物，上世紀末引入，經過近二十年的推廣運用，特別是自2013年財政部大力推進以來,可以說是逐步規范，發展迅速。

財政部於2014年5月成立了PPP領導小組；2015年4月發布了第一批PPP示范項目，共30個合作項目，投資金額1800億； 9月又發布第二批206個項目，投資總額6589億；2016年3月第三項目正在遴選飛 。據統計，截止目前，全國共有6650個左右項目，計劃投資總額達到8.7萬億。從這些數字可以看出，與國際進程相比，我國PPP發展很快，呈現出良好的發展勢頭，為新型城鎮化融資發揮了重要作用。實現了新型城鎮化融資過程中的短板融資缺口問題，特別是開發性金融作為資金的主渠道，今天探討這個話題我覺得非常感興趣。

如果把過去財政部抓的兩項，也配合發改委取得的成效來看，我概括三個方面，第一、新改革。PPP作為各界關注的熱點，可以說財政部從我們學術角度來看，借鑒了國際經驗，在公共服務領域大力推廣PPP的探索，走出了中國特色的道路。

第二個，新探索。與我國上世紀90年代零星開展的PPP探索相比，零星是指發改委上世紀開展的BT、BOT、TOT等等探索，剛才我們司長說，PPP、BOT是一個並行的概念，當然我個人保留一些思考、一些觀點。這里有幾個特點，形成新探索的表象，一是之所叫西方3P，那個Private純屬私營，而咱們之所以不用這個私，咱們用的是社會資本，稱政府與社會資本，這個概念比西方更寬泛一些，除了非Public皆歸結到Private里面，形成激勵相融、風險分擔、收益共享的合作模式。二是從正面處理好十八大倡導的發揮市場在資源配置的決定性作用，替代原有的基礎性作用，從當前的長遠來看，實現財政與金融的整合發展。三是着力推動財政目標手段和金融工具的融合，特別是在當下「三去一降一補」，實現宏觀政策要穩，產業政策要准，改革政策要實，社會政策或財政政策要兜底的目標。第三個成效，我個人覺得構建了一個新的框架。共同發力，實現「穩增長、防風險」的雙重目標。

第三，新框架。財政部先後下發了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《PPP項目合同指南（試行）》；法布了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，2015年又印發了PPP論證指南和《PPP物有所值評價指引（試行）》等，制度框架建設已經初具規模。

以上就是我簡要從新探索，新改革、新框架的三個方面，形成當下成果。

我上周去內蒙調研，特別是鄂爾多斯(600295,股吧)，我再次驗證了一下網上傳的跟現實中的康巴什新區是不是一回事，晚上8點多，我打了個出租車，到11點半，花了大約120元，我一口氣走了18個公園、小區，走了俏江南，見到了一些商業地產，走了中鐵四局承建的近50層樓高靠近江邊的臨河大廈，據我拍的近300張照片，我給大家展示一下，入住率10%都比較困難，我跟出租車司機聊天，他說我孫子的孫子不蓋房子都有地方住，後來第二天早上我帶着這個觀點跟當地領導交談，他說的有點夸張，但是有一點，我兒子的兒子有房子住，就是不蓋房，兒子的兒子三代人的住房沒問題，所以說當下城鎮化進程當中去庫存，特別是帶來的風險問題已經擺在桌面上，從這個案例，我引出以下我的一些思考。

當下推進PPP一個是法律空白階段，第二、部門之間的管理和職能交叉，第三、目前的項目，無論是財政部還是發改委項目的入庫論證有待於進一步科學規范，第三、可以說以PPP之名行變相的融資，在中西部地區的一些市、縣所有抬頭，而且已形成了事實的政府債。第五、政社合作參與的主體信心不足。

帶着這五個問題，我略微給大家展開，第一個，法律空白。由於我國尚未有PPP立法，目前有關PPP的法規多為部門和地方制定，法規層次較低，法律效力不高，有些法規還存在着操作性不強、難以實施等問題，且未形成完整的政策體系。由於PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整准確界定，實踐中打着PPP旗號做變相融資的項目已然出現，保底承諾、回購安排、明股實債的項目已屢見不鮮，甚至有些堂而皇之作為PPP標杆項目報道。我最近參加山東地區的66個項目的簽約，有一些不適合做PPP，但歸結為PPP，這是一個需要注意的問題。

第二、管理職責交叉。目前，國家發改委和財政部都在積極推動PPP工作，但兩部委目前在職責分工上不清晰，存在相沖突的問題，導致無所適從。如財政部所稱社會資本「是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業」，將與本級政府由行政隸屬關系的融資平台公司及其他控股國有企業排除在外。而國家發改委則因其並未對什麼是符合條件的國有企業做出具體規定，本着「法無禁止即許可」的原則，本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業應可參與PPP項目。一邊是規定不能進入，一邊是規定可以進入。

第三，項目入庫論證欠規范。PPP 項目的復雜性、運作方式的多樣性、參與主體的多方性，導致不少地方政府在篩選社會資本方和實際運作PPP項目方面，專業人才匱乏，聘請具有豐富經驗的專業咨詢機構，充分利用其在國際招投標、國際投融資等方面的經驗優勢，可以使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，充分反映政府意志和資本市場的特點要求，易於被政府部門和社會資本接受。然而，我國目前此類咨詢機構良莠不齊，且費用標准不統一。財政部雖然發布《關於征集政府和社會資本合作專業咨詢服務機構的公告》包括法律、技術、金融、財務、環保等方面顧問團隊，但至今尚未對外發布專業咨詢服務機構入圍名單。

第四，變相融資問題有所抬頭。特別是在新城鎮化建設過程當中，各地推廣運營PPP模式存在變相融資問題。《財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）明確規定禁止將變相融資包裝為PPP項目，但是很多欠發達地雖然很多項目被包裝成為PPP，實質是固定回報、明股實債的變相融資，特別是在下級政府在向上級申報時，在實施方案等書面材料上包裝非常隱蔽，部分地方直接把此前未能夠實施的BT項目或者BOT改頭換面直接作為PPP項目上報，而由於上級政府缺乏動態跟蹤檢查機制，無法對地方PPP全過程進行監管，很可能影響到地方財政中長期可承受能力。從目前來說，我掌握的數字來看，全國前兩輪的數字，多數是央企，這就是民營資本的項目相對較少

第五，各方主體參與的信心不足。 一方面，部分地方政府缺乏按績效付費意識，增加地方財政壓力。從我的調研情況來看，不少PPP項目實施方案似乎直接脫胎於可行性研究報告，對於PPP實施方案應該包含什麼內容，這些要素如何展開和設計不甚清楚，缺乏對財政部規范文件的深刻理解。尤其是可行性報告編制人對「產出說明」不能正確理解，常常將其描述為硬件設施的工程、技術指標，而沒有意識到PPP的產出說明是專指以績效指標反映的項目綜合產出——服務能力及其效果。另一方面，PPP項目社會資本中民營資本參與比較少。從全國PPP項目推廣看，多數是央企和其他地方國企扮演社會資本角色，民營企業作為社會資本的很少。

那麼帶着這些問題我也有一些思考，第一，加快《特許經營法》與《PPP法》合並立法工作進程。眾所周知，當前發改委正就特許經營法已經進行多輪的論證，財政部牽頭的是《政府與社會資本合作法》，我們財科院也全程參與了這部法的起草工作，兩者從西方的理論到中國的實踐，我想即便走中國的路子，剛才凱波老師的觀點，包括我們私下也說，世界上沒一個規范統一的標准，怎麼走適合自己的特色路是當務之急。

那麼發改委的《特許經營法》，包括財政部的《政府與社會資本法》，我個人意見是， 一是加快國家層面的PPP立法。法律是治國之重器,良法是善治之前提。世界上不少PPP運作比較成功的國家均有PPP立法或者。二是制定和完善PPP政策體系。構建一套完整的PPP政策體系，覆蓋PPP涉及的財政、稅收、投資、融資、價格、市場准入、服務質量監管等多個方面與環節。由財政部門會同行業主管部門，結合行業特點，研究制定分行業實施細則，規范操作程序和方法。三是在每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%限制的基礎上，研究並在相關規定中明確PPP項目中財政支出責任與特別是編制中期財政規劃、三年滾動預算，特別是兩個工作報告是基礎工作的核心。這是第一個立法問題，我的意見是合並立法。

第二個觀點，盡快厘清相關部門的職責邊界。為加強PPP的立法與政策制定、組織協調、規范指導和信息統計等方面的工作，我個人的意見能否借鑒英國，有專門的管理機構，無論是發改委還是財政部牽頭，管理機構能盡快統一起來，借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立統一且專門的PPP管理機構，統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜，並明確部門職責分工。客觀地說，目前財政部與國家發改委所推行的PPP工作，初衷是一樣的，但是現在兩部委密集出台的很多政策文件確實存在讓地方政府在推行這項工作時無所適從，不知如何把握。因此，我個意見應盡快從法律層面和部門權限的劃分上，明確其職責和分工，構建有效的PPP組織管理體系。

第三個觀點，大力培育、規范和引導PPP咨詢機構執業能力建設。這一塊特別困擾市、縣長在揮筆簽字的時候，考慮物有所值報告以及及財政承受能力評估報告，大家比較熟知的黨的十八屆三中全會，關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》有這樣一句話：實施重大決策終身責任追究制與責任倒查機制，那麼達摩克里斯劍終身懸掛在決策者頭上，那麼決定者簽字的咨詢報告是否科學、規范、合理至關重要，特別是黨內兩部法規頒布以後，特別是預算法第92條至96條當中的19類違法累計行為，從決策者到執行單位，到具體操作人都有對號入座的一些東西，這就是我講的取決於報告的規范、科學。

第四個觀點，建立保險機制，提升各參與主體的信心。今天在場的也有很多保險機構，要發揮社會資本的專業技術優勢，本着從效率的原則，從政府角度降低成本的原則，特別是加道保護網或防護牆，把個參與主體利益如何得到補償這，來提升各個法的積極性與信心。一是在PPP項目領域建立信用約束機制，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。二是切實建立起合理的風險分擔機制。由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險；政府應承擔法律、社會、環境、政策變更等風險；社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等方面的風險。三是探索建立動態調整的定價機制，這一塊還沒有，從北京地鐵四號線，從鳥巢等案例，可以總結出來采取「區間彈性定價」，即建立一種動態調整的定價機制，形成長期穩定的投資回報上下限，同時，要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，對社會資本產生吸引力，吸引更多的社會資本參與到投資中來。

第五，最後我的一個觀點，建設規范的監督管理機制，防范財政風險。干什麼吆喝什麼，我是來自財政部學術研究的角度，我也特別擔憂當下的財政風險問題，經濟新常態催生經濟新常態，財政收入由過去的兩位數增長降為個位數增長，財政支出，今年全國人大已經批復中央北京預算一個大窟窿2.18萬個億，在當下收支矛盾缺口比較大，特別在新型城鎮化建設進程當中投資缺口如何去彌補呢，那麼大力推廣政府與社會資本的合作，最近我們財政部的動作，成立了中國政企擔保基金股份有限公司，特別對PPP項目進行擔保、再擔保的探索，這一塊上從防范財政風險尤其是搞影子平台舉的一些債務，在這一塊簡短的說，要運用PPP模式必須考慮到財政風險，尤其是當下財政收支矛盾突出。我們財科院正在形成四個調研組，分赴東北、東部、中部、西部進行廣泛的調研，特別是在「三去一降一補」降成本這方面，發現財政的風險、以及剛才我點到的方面，按照歐盟的60%上線和3%的財政赤字率與債務率來衡量，一些地方政府是幾倍的警戒線數以上，這是最後的觀點，建立監管的機制，防范和化解財政風險。

以上是我比較粗淺的五點建議，小結就是推廣運用PPP既涉及理念、觀念的轉變，又涉及體制機制的變革，是一項系統工程，需要堅定、踏實的工匠精神。下一階段，將按照十八屆五中全會精神，着力加強供給側結構性改革，繼續着眼經濟社會發展大局，加強頂層設計。特別要加強部門協調，加速推進建章立制，通過財政金融協調發力，促進PPP事業規范、和諧、健康發展。

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