美國聯邦調查局反恐情報共享機制分析及啟示

    來源:《情報雜志》2015年04月
    作者簡介：白海將 中國人民公安大學反恐怖學院碩士研究生；田華偉 中國人民公安大學講師；李俊蕙 中國人民公安大學法學院碩士研究生

聯邦調查局（fbi）是隸屬於美國司法部的重要執法機構，也是美國情報界的重要成員，是美國聯邦政府的“萬能”機構[l]。肩負著保護和捍衛美國免受恐怖主義襲擊和外國情報威脅，調查違法犯罪活動的責任，在恐怖主義、反情報、暴力犯罪等力一面享有最高優先權。因未能預防“9·11”恐怖襲擊事件的發生，fbi遭到了“9·11”委員會的嚴厲批評，使fbi深刻認識到情報共用的價值和重要性，所以fbi逐步從一個傳統的打擊犯罪的機構轉變為情報主導、威脅驅動的組織，在集中預測和預防所面臨的威脅的同時加強與其他部的合作。正如fbi前局長羅伯特·米勒所說：“在全球化的時代，合作不僅是最好的選擇，還是唯一的選擇。”

fbi一直致力於情報共用的探索，以維護國家安全為出發點，在打擊犯罪和恐怖主義進行禁毒情報、刑偵情報、反黑情報等普通犯罪情報的共用以及反恐情報共用，建立了一套“以保護國家安全為口標，以系列法律政策檔案為依據，以跨部門合作為重點，以共用技術和能力為動力，以管理框架為支撐”的情報共用機制。其中，反恐情報共用是該機制的重要組成部分。

反恐情報作為一種特殊情報，為預防恐怖主義活動，發出早期預警信號，以減緩與制止恐怖組織早期行動因具有重大作用，而及時有效地共用反恐情報是取得反恐斗爭勝利的重要保“9·11”事件后，fbi的結構與任務重點都轉向預防和打擊恐怖主義閉，開始重視反恐情報及其共用，圍繞反恐情報共用進行情報共用機制設計與架構。文章對fbi反恐情報共用機制研究，為我國公安反恐情報共用機制建設提供借鑒。

1、反恐情報共用依據

2004年的《情報改革和預防恐怖主義法案》指導建立協同的恐怖主義資訊共用環境（ise），2007年的《9·11委員會法案》的實施建議進一步細化了ise的要求；2007年的《美國資訊共用國家戰略》和2012年的褥沖等國資訊共用與安全保障國家戰略》為促進資訊共用環境的發展與實施提供了指導力一針；2008年國家情報總監辦公室（odni）發布《美國情報界資訊共用戰略》和《情報界政策備忘錄》，為創建情報資訊共用文化和共用技術框架提供了指導原則；司法部（doj）建立了執法資訊共用計劃（leisp），為執法界在非保密級別進行資訊共用創建了一個資訊共用環境；fbi的《資訊共用國家戰略》和連續3年發布《資訊共用報告》[5]為fbi的反恐情報共用提供指導依據。

2、反恐情報共用跨部門合作機制

單靠fbi自身的力量不可能完成預防和打擊恐怖主義的任務，所以fbi參與或加入了許多外部組織、項口或倡議以促進反恐情報共用。情報共用關係存在於包括聯邦機構和情報界，州、地力一和部落機構，私營企業、學術機構和協會，國際伙伴所有層級。這些機構在恐怖主義和其他威脅問題力一面加強溝通、協調、合作，共同保護美國安全。

2.1國家聯合反恐特遣隊和聯合反恐特遣隊

2002年在fbi總部建立國家聯合反恐特遣隊（njt-tf），負責管理協調全國的聯合反恐特遣隊，聯合聯邦、州、地力一的執法、國防、國土安全等機構加強恐怖主義資訊的共用，打擊國內外恐怖主義。在fbi的每個外勤辦公室和美國100多個主要城市，fbi建立了聯合反恐特遣隊（jttfs），由訓練有素的本地偵查人員、分析師、語言學家、特警專家和聯邦、州、地力一、部落執法組織和聯邦情報機構的其他專家組成。主要的任務是調查線索、收集證據、執行逮捕，為特殊活動提供安全，開展培訓，收集和分享情報，迅速應對威脅和事故。它將fbi和其他聯邦機構的資源與州、地力一執法機構的專門技術結合起來預防恐怖主義行動，調查恐怖分子的活動。為推動整合工作，fbi與地力一警察機構建立了書面諒解備忘錄，並承擔地力一和州警員派駐聯合反恐特遣隊后的所有費用同。

2.2州和地力一融合中心融合中心由兩個或兩個以上的機構協作提供資源、專業知識和資訊，以發現、預防、偵查和應對犯罪和恐怖主義活動。口它是一種交換資訊和情報，最大化利用資源的高效機制，通過分析各種來源的數據提高打擊犯罪和恐怖主義的能力。

合作參與辦公室（ope）成立於2002年4月，隸屬於fbi情報總部，負責fbi與州和地力一融合中心的交流。自2010年以來，fbi實施溝通戰略，幫助外勤辦公室與融合中心之問有效合作，強調在某些領域進行更深入的交流溝通來提升融合中心對fbi的價值，同時增加fbi對融合中心的支援。例如fbi在2010年為融合中心提供1250萬美元的資金支援。fbi也會派遣人員到融合中心工作，這些人員通過加強對地力-和fbi需求的理解促進情報共用，利用融合中心的資訊收集能力來支援fbi的任務需求，並把融合中心作為fbi情報評估、情報簡報、情報資訊報告等情報產品的傳播點。

2.3恐怖分子篩查中心“9·11”恐怖襲擊發生后，很多危及國家安全的可疑恐怖分子數據資訊分散在不同機構中，對此，根據國土安全第6號總統令於2003年成立恐怖分子篩查中心（以下簡稱tsc。該中心隸屬於fbi並由其領導，是一個由司法部、國土安全部、國務院等部門代表組成的綜合性機構，主要負責確定可疑或潛在的恐怖分子。下設資訊科技處、行政管理處和行動處三個部門。

國家反恐中心（nctc）和fbi分別將國外與國內己知和可疑的恐怖分子名單通過tsc傳輸到恐怖分子篩查數據庫（tsdb），並根據不同數據庫之問日常互動運作，增加、修改或刪除tsdb中己知和可疑恐怖分子的身份資訊。在tsc內設有全天候呼叫中心，以幫助執法機構確定在恐怖分子篩查過程中遇到的人員是否是數據庫中確定的匹配對象，然后將這些可用資訊提供給進行日常篩查作業的執法人員。tsc還積極與全美融合中心合作，確保融合中心準確及時地傳遞己知和可疑恐怖分子資訊，通過授權fbi等各機構執法人員參與篩查，有效地預防了恐怖襲擊的再次發生。

2.4公私合營綜合機構一infracard

infracard是一個公私合營的綜合機構，成立於1996年，由fbi，州、地力一執法機構，學術機構，商業協會和其他機構代表組成，口前成員達到54677人。該機構成員與fbi及時對話溝通，共用有關恐怖威脅資訊，保護美國關鍵基礎設施免受恐怖主義的威脅和攻擊。自infracand建立以來，私營部門和fbi之問在恐怖主義、犯罪和安全資訊交流等力一面建立了彼此相互信任的關係。fbi通過安全電子郵件和安全網站以警報和公告的形式為infracand成員提供資訊；infracand成員通過在安全網站和在線公告欄上發布資訊，或通過安全電子郵件、網絡會議等力一式與fbi或成員之問共用資訊情報。

2.5其他跨部門合作禁毒情報、刑偵情報等普通犯罪情報和其他情報（如金融情報）在一定程度上對打擊恐怖主義具有巨大的推動作用，所以，fbi不斷加強與其他執法機構、政府部門合作來共用情報，打擊與毒品走私、幫派、暴力和洗錢相關的犯罪。例如，任命兩個督導特工為聯絡官，把他們分配到國家麻醉品控制政策辦公室，加強和高強度販毒地區合作伙伴的情報共用；為保護美國商業利益，fbi與私營部門形成戰略伙伴關係，加入一系列國家級組織，如反情報商業聯眼、反情報學術聯眼、國家反情報工作組、反情報威脅工作組等；為應對網絡犯罪、犯罪集團、金融犯罪等國際犯罪問題，fbi加入由多國執法力量參與的戰略聯眼組織（sac），定期共用非機密或機密情報，如己知的或可疑的恐怖分子生物特征資訊等，討論新出現的威脅，並在培訓力一面開展合作。

3、反恐情報共用技術與能力

實現情報共用離不開技術的支援，技術是情報共用的有力武器。fbi利用現有的平臺技術，建設標準體系，加大資訊技術基礎設施的投資，同時利用合作伙伴的能力，增強自身內部與外部資訊共用的能力。

3.1執法在線fbi的執法在線系統（leo）通過互聯網提供安全、基於網絡的通信訪問，可用於國際、聯邦、州、地力一和部落的執法機構，提供了多條通往fbi和其他執法部門數據庫的途徑。在該系統中，全國的執法人員都可以訪問非機密資訊、情報報告和警報，同時開通了像實時聊天、遠程學習等功能，實現互動。leo也提供了一個被稱為虛擬指揮中心的實時電子指揮中心，實現在本地和遠程站點的情報共用和危機事件管理。

3.2全國數據交換系統全國數據交換系統（n-dex）是fbi刑事司法資訊服務部管理的國家調查資訊共用系統，是匯集全國執法機構刑事司法記錄的國家存儲庫。該系統為刑事司法機構提供一個共用、搜尋、連接和分析美國刑事司法資訊（包括事故、逮捕、監禁、緩刑和假釋報告）的機制。其顯著作用主要表現在：用戶可以發現人、事件、財產和地點之問的關係，通過不同地區資訊交流消除資訊差距，把不明顯的和看似無關的數據連接起來。n-dex可以增強刑事司法機構安全、快速訪問相關資訊，及時分享資訊的能力，並提供分析和協作工具協助偵查人員與其他機構合作處理案件。

3.3電子監控系統及時發現和共用可疑活動對預防和制止潛在的恐怖主義行動是至關重要的，但不同地區執法機構在收集和共用有關恐怖主義可疑活動情報力一面還存在著很多困難，所以fbi主持開發了電子監控系統。該系統是一個敏感而非保密的情報共用平臺回，供各層級機構和融合中心使用，它使執法機構將新的可疑活動報告與現有的報告結合在一起形成-個供執法人員和分析師訪問的資訊存儲庫，通過使用先進的搜尋能力檢視和分析可疑活動報告，促進對恐主義威脅的態勢感知。電子監控系統捕捉到的資訊也會傳入fbi的內部監控系統，然后將這些資訊分配到相應的外勤辦公室和聯合反恐特遣隊以開展進一步調查行動。

3.4新一代身份識別系統fbi刑事司法資訊服務部的新一代身份識別系統（nci）是對現有的自動化合成指紋識別系統（iafis）的技術升級，提供最先進的生物識別服務，其生物識別形式不僅包括指紋，而且還包括掌紋、面部照片、傷疤等，通過生物識別形式的擴展，減小識別罪犯的誤差幅度[10]。該系統除了具備先進的指紋識別技術，還具有特別關注人員存儲庫（risc）洲際拍照系統（ips）、國家掌紋系統（npps）、報告反饋、虹膜識別等高級功能。通過先進技術與功能的研究、評估和互動運作，提高生物識別和犯罪歷史資訊服務，提高資訊處理效率，滿足各機構問資訊共用需求，減少恐怖分子和罪犯活動。

3.5情報共用與保護能力處理好情報共用與隱私保密的關係一直是困擾情報界的問題，特別是“棱鏡門”事件發生后，促使fbi更加重視情報保護和尊重公民隱私與自由。秉持在美國法律內，提高情報保護能力，推進情報共用。fbi工作人員與合作伙伴在訪問國家犯罪資訊數據庫時均被授予唯一的機構識別代碼和密碼[11]，數據傳輸過程中進行加密，通過使用公鑰基礎設施數字證書進行身份認證管理。fbi安全部門和資訊技術部門對情報共用政策、流程和特定領域監控的合規性進行評估，對收集資訊類別，共用、訪問和數據安全存儲力一式進行隱私影響評估。

4、情報共用管理框架

fbi情報共用機制涉及到政策、標準、人員與機構、技術等各個力一面，要實現情報有效共用，有賴於科學的管理。fbi重視管理體系構建，形成了包括內外部組織管理、培訓管理、績效管理在內的情報共用管理框架。反恐情報共用作為fbi情報共用的重要組成部分，反恐情報共用管理同樣要遵從該管理框架。

4.1組織管理fbi內部和外部成立專門組織機構（主要是政府授權的委員會、小組等機構形式），為情報共用制定統政策、標準，規範共用行為，統籌協調機構問的關係。

4.1.1內部組織管理情報共用政策委員會。

該委員會成立於2005年，是fbi制定情報共用政策的首要機構，由首席知識官（cko）擔任主席，口標是提出、制定、監督和維護政策、規定和有關程式，以促進fbi各業務部門的情報共用。具體做法就是評估有關情報共用的業務慣例，並提供政策指導，使fbi所有部和外部伙伴形成一種由任務驅動的情報交換機制。如：通過全國數據交換系統，fbi與州、地力一、部落的刑事司法機構分享數百種案件。

訪問規則委員會。該委員會是情報共用政策委員會的常務機構，由fbi首席情報共用官（ciso）擔任主席。負責對用戶訪問問題進行評估並向情報共用政策委員會提出政策建議，包括資訊技術和用戶訪問政策，fbi的分析、情報、偵查系統和工具的數據源認證，跨部門情報共用問題等力一面的內容。

情報共用小組。該小組的工作由情報共用政策委員會和訪問規則委員會進行指導，負責對與fbi的分析、情報和偵查系統、數據和工具相關的情報共用政策問題進行特定的或有針對性的評估和審查，然后向訪問規則委員會提出最初的政策建議，經認可后，由情報共用政策委員會審批。

首席情報共用官。該職位設置於2008年9月，隸屬首席知識官辦公室（ocko），主要任務是配合制定fbi情報共用和保護政策以推進業務部門的工作，通過參與不同層級的委員會或工作組，代表fbi與司法部、國家情報總監辦公室等聯邦機構，以及州、地力一、私營部門緊密聯系，促進、監督和報告fbi與其他各層級機構之問的跨部門情報共用倡議，協調跨部門政策和問題。

4.1.2外部組織管理高級情報共用和安全保障指導委員會。該委員會創立於2011年，由美國行政管理和預算局與國家安全委員會的高級主管共同主持。負責指導和監督保密網絡，機密資訊共用的安全。fbi的資訊技術部門次級行政助理主管和首席情報共用官定期代表fbi出席並執行委員會的政策。

情報共用和訪問跨部門政策委員會。該委員會負責主導跨部門的政策程式，以確定資訊共用和訪問優先級，在保護隱私和公民自由的同時，更加允分地滿足聯邦、州、地力一、部落和私營部門的需求。其下設的監視和篩查，融合中心，可疑活動報告，隱私、公民權利與自由，資訊整合五個小組委員會，fbi都積極參與其中。

情報共用環境項口主管辦公室。情報共用環境項口主管（pm-ise）負責管理情報共用環境，為其制定計劃，並監督其實施。通過將合作伙伴團結起來，調整業務流程、標準和體系結構、安全和訪問控制、隱私保護、最佳實踐，促進情報共用環境的發展。圈fbi首席情報共用官不斷與pm-ise互動交流以確保fbi內外部活動協調進行。

情報界資訊共用指導委員會。該委員會構造了-個包含具體口標的情報共用框架，旨在創建一個包含管理、政策、技術、文化和經濟五個關鍵要素的合作體制。首席情報共用官代表fbi協調包括政策、預算、業務流程和技術在內的情報共用問題。

4.2培訓管理培訓是情報共用管理的關鍵環節。

首先，從培訓力一式上看，fbi采取內部與外部相結合的培訓力一式，新入職人員進行上崗培訓，強調fbi內部不同部門、角色的情報人員之問協作和情報共用的重要性。將fbi員工分配到其他機構鍛煉或與情報界其他機構人員一起參加培訓，促進整體情報共用意識的培養。其次，從培訓課程上看，fbi為員工提供眾多培訓課程，如：情報安全保障、數據處理、敏感非機密資訊處理、國內偵查和行動指南等，同時這些課程內容也會包含在對各種情報共用系統使用的培訓中，如執法在線、全國數據交換系統等。第三，在情報安全力一面，fbi的安全部門對雇員進行關於識別、標記機密情報，提高情報安全意識等力一面的培訓和教育。除上述外，fbi還形成了一個基於網絡的培訓模式，對每個雇員進行綜合分類和指導。

4.3績效管理fbi將情報共用和保護列入機構戰略和績效管理指標。fbi的高級主管把“合作與整合”作為他們績效評估的一部分，每個特工和情報分析師都將情報共用要素列入其年度績效工作計劃中。對於沒有完成計劃任務的，要追究其責任。fbi每年都會給予在情報共用力一面表現優秀的員工認可、獎勵，建立這種獎勵機制旨在增強雇員對情報共用的意識，認識到他們在fbi維護國家安全和履行執法任務中發揮的核心作用。

5、fbi反恐情報共用機制對我國公安反恐情報土作的啟示

綜上所述，fbi己經建立了相對完備的反恐情報共用機制，為打擊恐怖主義，保障國家安全提供了強有力支援。近年來，我國反恐形勢日益嚴峻“10·28”“3·o1”等暴恐事件造成大量人員傷亡和財產損失，其發生的一個很重要原因就是情報未能共用。公安機關作為反恐斗爭工作的主體，在反恐情報的共用力一面存在諸多問題，如：肩負反恐職責的部門各自為戰，沒有形成有效的協調機制；技術標準不統一規範，反恐情報共用受限等等。情報共用程度有限在很大程度上制約了國家安全保障水平的跨越式提高和打擊犯罪手段的多樣化發展。[13]雖然中美兩國國體、政體不同，fbi與公安部機構體制等各力一面也不盡相同，但同為執法機關，都有著相同的使命。他山之石可以攻玉，在結合我國實際的情況下，fbi的反恐情報共用機制值得我國學習借鑒。

5.1建立反恐情報共用政策體系，提供法律保障美國司法部於2003年10月頒布了《美國國家犯罪情報共用計劃》，促進情報界內合作化改革，美國國家情報總監辦公室於2008年4月發布《美國情報界資訊共用戰略》，將情報共用確立為美國情報界的長期發展目標[14]，fbi自身也制定了《fbi國家情報共用戰略》，這些政策規定，為fbi大膽進行反恐情報共用提供了強有力的支援和保障。面對嚴峻的反恐形勢，我國在反恐情報共用力一面並沒有進行戰略頂層設計，出臺國家情報共用戰略、政策、規定，也沒有相關法律法規支援，反恐情報工作缺少法律依據。2013年我國成立國家安全委員會，應當把情報共用當作一項重大戰略，盡快出臺《中國情報共用戰略》《反恐情報共用國家戰略》；公安部作為反恐斗爭的主體，也應該盡快出臺相關情報共用政策，如《公安部反恐情報共用戰略》，建立從上到下的情報共用政策體系。

5.2營造反恐情報共用環境，加強跨部門合作fbi不斷加強和聯邦，州、地力一、部落，私營部門，國際伙伴各層級部門機構的交流合作，為反恐情報共用營造出相互信任的情報共用環境，按照《美國情報界資訊共用戰略》精神構建一種“有責任提供”的情報共用文化，深化各層級機構的情報共用意識，消除共用壁壘。我國公安部門應該深刻認識到在全國范圍內進行跨地區、跨部門反恐情報共用的重要性，在對恐怖主義的偵查與打擊中，加強與軍隊、海關、司法、民航、醫院、銀行等部門之問以及公安內部各警種（如國保、網監、刑偵、邊防）之問的協作與交流，建立全力一位、多層次的反恐情報網絡。加強部門合作，筆者認為可以由公安部牽頭，成立情報共用指導委員會和情報共用跨部政策委員會，定期將內外各部門的負責人召集到-起就與反恐情報共用和其他情報共用相關的政策、規定等進行商議、評估，表達各自的需求，制定長效的合作共用機制。

5.3升級反恐情報共用技術，提高情報保護能力有效地情報共用離不開技術的支援，但隨著計算機和網絡技術、通訊技術和視頻監控技術的飛速發展，使現代社會表現出全景式特征，在涉及恐怖主義、公民合法權利等敏感問題的情報領域，常出現情報泄露的隱。fbi不斷加強情報共用技術投入與升級，在保護隱私的同時提高共用效率。口前，我國各地公安機關的情報資訊平臺建設缺乏規範化標準，情報共用受限，而且在情報收集力一面也或多或少地存在侵犯公民隱私問題。采用先進的反恐共用技術成為我國反恐情報工作的重頭戲。建立互聯互通高度共用的情報綜合應用平臺，以此為基礎開發多種高效共用的應用系統。

如為防范恐怖分子入境或外逃，運用數據挖掘和生物特征識別技術，在邊境口岸、機場或旅館等場所使用基於生物特征識別的數據庫系統，對護照或身份證中的頭像、指紋等生物資訊進行全國范圍共用，進而快速出擊。在進行反恐情報共用的同時要做好情報安全管理，建立共同的數據加密指南、安全審計和評估機制等。

5.4建立首席情報官制度，加強情報共用管理情報指揮部是fbi進行情報共用的核心機構，設立首席情報共用官，有效協調各部門的情報共用問題。類似於fbi，我國公安部也成立了情報中心，但是就口前來看部省市三級情報中心之問的關係協調並不融洽，甚至省級之問，地力一之問，市級之問，不同部門不同警種之問，常常存在“資訊孤wj”“資訊壁壘”，情報浪費等一系列問題，反恐情報得不到很好的共用。所以很有必要建立首席情報官制度，從部到市設立首席情報官，專門負責管理與協調公安部門內部，公安部門與其他部門的情報共用、交流合作。

5.5加強反恐情報人員培訓激勵，提高情報共用意識fbi重視對雇員的培訓，入職便讓他們深刻認識到情報共用的重要性。口前，我國的情報警察從質量和數量上都無法滿足實戰需要，特別是地區問反恐情報人員水平不均衡，情報隊伍素質良勞不齊，綜合情報部門的情報警察大多從刑偵、技偵等各業務部門調動過來，雖然經驗豐富，但公安情報基礎理論薄弱，嚴重制約情報共用。所以我們應該成立專業的反恐情報警察隊伍，對他們進行理論與實踐相結合的專業培訓，制定一套制度化的情報共用獎懲標準，將情報共用貢獻率納入績效考核體系，對表現優秀的情報官和情報警予以物質和精神上的獎勵，同時對弄虛作假或因情報質量問題造成損失的追究其責任，激勵共用，深化意識，提升其情報共用的自覺性。