中國城市發展規律下衍生出的一最致命“挑戰”

上海交通大學陸銘在其評論文章中認為，將戶籍的門檻對常住人口大幅度降低，或者將戶籍與福利的關聯逐步抹掉，否則，由戶籍造成的公共服務歧視將越來越是個嚴重的問題。這才是中國城市化（尤其是大城市和特大城市）面臨的真正挑戰。這一觀點值得關注。

未來，國家的發展將由大都市和都市圈引領，在此全球趨勢之中，誰先占得先機，誰就將擁有21世紀。2015年底，中國的中央城市工作會議說，要尊重城市發展規律。城市發展的最基本的規律就是，跨地區的移民將越來越多，而且將集中在大城市和特大城市。

現在全球范圍都出現移民爭奪戰，其原因主要還是為了經濟、社會發展的可持續性。而從移民的分布來看，則主要集中在一些大都市和都市圈。比如說，在加拿大，移民主要集中在mtv三大城市（蒙特利爾、多倫多和溫哥華的英文縮寫）。在發達國家出現比較嚴重的老齡化問題，吸引移民也是為了應對人口老齡化危機，讓經濟發展可以持續，也讓原住民的福利和社會保障可以持續。在各個國家動用自己的政策來適應國際移民的需要的同時，中國的情況還好一些，城市化進程可以繼續補充城市工業和服務業的勞動力，在率先面對人口老齡化問題的大城市，外來人口恰恰是經濟發展和養老保障可以持續的“紅利”。看清楚這個世界大勢，是討論未來中國城市化道路和制定城市化政策的先決條件。

中國需要很多的內部改革來釋放制度紅利，推進城市化進程和移民在流入地的市民化。以此為目標來檢視當前的制度，就會明白，釋放改革紅利任重而道遠。以特大城市的積分制（即外來人口通過積分實現落戶的制度）來看，中國國內移民政策之嚴堪比發達國家對外國移民的政策。當然，從現實的需要來看，當戶籍仍然與福利掛鉤，戶籍制度一下子放開還不現實的情況下，通過積分制作為戶籍制度改革的過渡方案，緩解改革壓力，這並不錯。但是，應該看到，在發達國家實施的移民積分制是針對外國移民的，而且，大量在積分的外國移民在分數達到要求之前，還沒有到目的國去。相比之下，在中國，北京、上海的積分制是已經存在大約40%的常住人口沒有當地城市戶籍的背景下。也就是說，如果按目前的制度，而外來人口持續增長，那么，中國的特大城市很快就會有超過一半的常住人口受到現有公共服務和社會保障制度的歧視。而深圳早已經是一個非本地戶籍人口超過戶籍人口的城市，好在深圳的大學不多，戶籍並未成為容易上大學的特權，同時，在深圳外來人口的子女上公立學校門檻較低，戶籍並未造成劇烈的社會矛盾。這樣的對比說明，或者將戶籍的門檻對常住人口大幅度降低，或者將戶籍與福利的關聯逐步抹掉，否則，由戶籍造成的公共服務歧視將越來越是個嚴重的問題。這才是中國城市化（尤其是大城市和特大城市）面臨的真正挑戰。

我多次引用過關於美國的研究，在美國一個高科技勞動力移動到一個城市去，它會帶動五個勞動力需求，其中有兩個是高階的服務業勞動力，另外三個是集中在消費型生活服務業，而這三個人技能水平相對較低。也就是說，按照美國這樣一個比較自由的國內移民情況來看，一個移民流入地的高技能勞動力和低技能勞動力配比是1：1的關係，兩者是“互補”的。如果我們知道這樣一個規律，大家想想，像北京和上海這樣的地方，已經吸引了大量的高技能勞動力流入，但是在政策上卻限制低技能勞動力流動，由於存在互補性，高技能勞動力的流入帶來大量對低技能流動力的需求，但是后者的供給卻被移民政策（戶籍制度）限制了。我們有證據告訴大家，戶籍制度越嚴的城市，其吸引低技能移民的比例是越低的。大家想想，需求大大增加，供給卻被管制住了，當然在勞動力市場上它的價格就上升。於是，在數據上可以看到，低技能勞動力的工資上升得比高技能者更快，在大城市也是這部分勞動力明顯更為短缺。有學者認為，在沿海地區出現了勞動力短缺，在城市內部低技能勞動者和高技能勞動者之間的收入差距有縮小的趨勢，這說明戶籍造成的歧視在縮小。而我認為，已經有的研究恰恰說明，這些“看上去很美”的趨勢是對於低技能勞動力的落戶歧視造成的。

城市發展一方面需要移民，但是移民的確帶來很多相應的問題，中國城市未來所面臨的真挑戰必須在政策上得到應對。首先，未來中國面臨全球競爭，還將向國際移民（在國家間主要是高階人才）采取越來越開放的政策。如果既有的政策不加快改革，未來如果一邊在歡迎國際移民，一邊在管制國內移民，一定要避免這種局面出現。第二，移民帶來互補性和多樣性，這對經濟社會發展是好事，尤其是文化和科技領域，文化和民族多樣性有益於產生重大的思想，特大城市的真正挑戰在於，不同的人習慣、文化、宗教都不一樣，如果移民的融合做得不好，多樣性就可能轉化為衝突。如果移民是經濟社會發展所必須的，那么，促進移民在人口流入地的融合就是必須的。在西歐，問題不是出現在移民上面，問題是有移民、缺融合。中國今天在特大城市如何去應對大量增長的國內和國際移民的各方面影響，促進社會融合，應該立即提上議事日程，不能再拖了。

各種各樣的研究都說明，移民對於人口流入地的經濟社會發展是有益的，但低技能勞動力的流入的確會帶來一些新挑戰。低收入、低技能的移民在為城市居民提供服務，他們在為城市發展做貢獻，如果沒有他們，城市無法運轉，商務成本和服務價格都會提高，城市競爭力會受影響。但恰恰是因為低收入、低技能勞動力的流入可能會帶來更高的收入差距。因此，在人口流入地真正的挑戰是如何讓城市的收入差距不至於引起負面的社會后果。對此，應對的辦法就是公共服務均等化，用公共服務均等化來縮小由低技能、低收入移民流入所帶來的社會貧富收入差距的擴大，這就需要作為人口流入地的國家和地區做出非常明智和長遠的政策選擇，不能用非常保守和狹隘的眼光把公共服務僅限於原住民，當政府這樣做的時候，不僅沒有縮小常住人口之間的收入差距，反而是在擴大本地戶籍人口和外來人口之間的收入差距和福利差距。在最近的中央城市工作會議中，提出要將公共住房覆蓋到非本地戶籍的常住人口，這個政策導向應該盡快落實，只有這樣，人口流入地才可能獲得經濟發展和社會融合的雙贏。（ft中文網）

本文僅代表作者個人觀點，作者為上海交通大學特聘教授，中國發展研究中心主任。