中債資信：旅游行業再迎政策利好 改革措施進一步細化

觀點簡述：

2014年8月21日，國務院發布《關於促進旅遊業改革發展的若干意見》（簡稱“《旅遊意見》”），此檔案在樹立科學旅遊觀、增強旅遊發展動力、拓展旅遊發展空間、優化旅遊發展環境、完善旅遊發展政策五個方面提出二十條意見，是前期《關於加快發展旅遊業的意見》、《國民旅遊休閑綱要（2013—2020年）》及《旅遊法》等的延續及進一步細化。

《旅遊意見》的適時發布符合當前國內經濟轉型需要，是保持未來經濟發展新常態的一個重要突破點，檔案中對旅遊行業的高度定位再次凸顯，明確了行業發展的23項重點任務並相應明確了負責單位和時間表。市場供給方面，在國企混合所有制改革的背景下，《旅遊意見》首次明確提出推動旅遊市場向社會資本全面開放，促進混合資本優勢的協同發揮，同時，再次提出通過資本市場鼓勵支援旅遊企業的做大做強。市場需求方面，檔案重提帶薪休假及中小學春秋假，並明確具體實施主體及辦法，未來可較大程度帶動國內旅遊業的發展，同時，近年來入境游負增長問題得到相應關注。

整體看，此次《旅遊意見》使旅遊業的政策紅利進一步加碼，未來區域合作開發、混合資本改革、免稅店業務發展、演藝業務拓展、特色村鎮景觀開發等較多細分領域將受益，但由於傳統自然景區未來提價空間縮小，單純依靠景區門票收入的旅遊企業長期成長性或受一定抑制。

2014年8月21日，國務院發布《關於促進旅遊業改革發展的若干意見》（國發[2014]31號，以下簡稱“《旅遊意見》”），此檔案為繼2009年12月國務院發布《關於加快發展旅遊業的意見》、2013年2月發布《國民旅遊休閑綱要（2013—2020年）》、2013年10月頒布實施《旅遊法》之后旅遊業又一重要綱領性檔案，《旅遊意見》在樹立科學旅遊觀、增強旅遊發展動力、拓展旅遊發展空間、優化旅遊發展環境、完善旅遊發展政策五個方面提出二十條意見，是對2014年7月2日召開的國務院常務會議中三舉措促旅遊業發展的進一步深化和細化。中債資信評估有限責任公司（以下簡稱“中債資信”）以下將主要從政策背景、行業總體定位、市場供給、市場需求及細分領域影響等角度進行簡要分析。

推動旅遊業健康快速發展符合當前國內經濟轉型需要。當前中國經濟進入“新常態”，擴大消費已成為促進經濟增長的主要著力點，而旅遊業作為可帶動“吃住行游購娛”等多方面消費的服務行業，其在穩增長、調結構等方面發揮著重要作用。中債資信認為，此次《旅遊意見》的發布正是在經濟新常態環境下國家政府作出的經濟結構調整及發展方式轉型升級的重要方面，自新旅遊法頒布實施對旅遊經營、旅遊監督管理等方面做出明確法律規範后，此次檔案再次劍指行業中政府參與過度、區域行業壁壘高、模式類型較單一、景區門票價格高等長期制約旅遊業發展的問題，未來有望通過行業改革對各問題進行逐個突破，從而利於行業的轉型升級及企業的做大做強。總體看，推動旅遊業健康快速發展可謂是保持未來經濟發展新常態的一個重要突破點。

產業地位再次凸顯，發展目標進一步明確。2009年12月國務院發布《關於加快發展旅遊業的意見》首次提出，“把旅遊業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，改變了之前“國民經濟的重要產業”的提法，產業地位顯著提升。此次《旅遊意見》文中雖未再提“戰略性支柱產業”而是明確“旅遊業是現代服務業的重要組成部分”，但從制定的行業目標來看，到2020年，旅遊業增加值占國內生產總值的比重超過5%，此意味著其已為將旅遊業打造成戰略性支出產業制定了時間表，因為通常而言，產業增加值占gdp比重在5%以上即為戰略性支出產業，可見旅遊產業地位再次凸顯。《旅遊意見》所提發展目標亦包括，到2020年，境內旅遊總消費額達5.5萬億元，城鄉居民人均出游4.5次，而從目前發展情況來看，2013年國內旅遊收入和城鄉居民人均出游次數分別為2.63萬億元和2.5次，境內消費 未來仍將有年均11%左右的中速增長（過去三年國內旅遊收入年均增速為16%左右），人均出游次數亦將有較大提升空間，行業整體發展目標進一步明確，同時，所提目標相對務實。此外，此次《旅遊意見》從過去所提旅遊人次等數量指標到旅遊消費、年人均出游人次等質量指標的轉變，亦表明政府重在打造未來行業發展中質的提升，以使其可長期健康可持續發展。

多層面支援旅遊企業進一步做大做強。近年來我國旅遊企業實現了快速發展，但相比國際知名旅遊集團仍有較大差距：從收入規模來看，中國最大的旅遊集團中國港中旅集團公司2013年營業總收入為513.71億元，相比全球最大的旅遊集團美國運通公司當年338億美元的規模仍較小；從經營要素來看，2013年末中國最大酒店集團錦江國際(集團)有限公司擁有房間數13萬間左右，相比全球酒店集團洲際集團65萬間左右的客房數仍有較大差距；此外，目前中國尚無具有重大國際影響力的旅遊品牌。故此次《旅遊意見》首次明確提出“支援具有自主知識產權、民族品牌的旅遊企業做大做強”。

具體操作層面來看，首先，《旅遊意見》提出“進一步簡政放權，使市場在資源設定中起決定性作用，加快推進旅遊領域政企分開…打破行業、地區壁壘…推動優勢旅遊企業實施跨地區、跨行業、跨所有制兼並重組”，其中，中債資信認為，“推動旅遊市場向社會資本全面開放”為此次檔案針對旅遊業改革發展中較為重要的意見導向。旅遊業屬於競爭類行業，一般不需要國有獨資或絕對控股，但當前國內旅遊企業仍以國資背景為主，2013年中國旅遊集團前20強（中國旅遊研究院與中國旅遊協會聯合發布）中12名為國營（前10強中7名為國營），且其中大多數為國有資本全資控股，較高國有股權集中度使其自身服務創新能力相對不足，從而一定程度制約旅遊業發展，故國有資本的適時退出及民營資本的逐步進入將是未來旅遊企業順應混合所有制改革背景的長期必然選擇。然而，考慮到上述的戰略性支柱產業，中債資信認為國資背景旅遊企業未來中短期內仍將一定程度承擔排頭兵重任，預計未來一段時間內國有資本仍將保持相對控股。

表1：2013年中國旅遊集團前20強名單

其次，《旅遊意見》再次提出“支援符合條件的旅遊企業上市，通過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，加強債券市場對旅遊企業的支援力度，發展旅遊項目資產證券化產品”，從而進一步明確通過資本市場做大做強旅遊企業的想法，截至目前國內旅遊類上市公司及銀行間發債企業已分別達33家和35家，隨著未來旅遊資源及相關配套基礎設施的逐步開發，預計或將有更多旅遊企業登陸資本市場尋求資金支援，同時，亦將在一定程度上提升品牌知名度和認可度。

重提帶薪休假促需求，入境游下降受關注。目前來看，國民旅遊的最大阻礙不在消費能力或消費意愿，而主要在於長假短缺，帶薪休假則是一個重要路徑。實際上，2009年12月國務院發布《關於加快發展旅遊業的意見》首提帶薪休假制度，2013年2月發布《國民旅遊休閑綱要（2013—2020年）》時制定了帶薪休假制度的目標，並首提探索中小學放春秋假的嘗試，此次《旅遊意見》再次明確提出“切實落實職工帶薪休假制度”，“中小學可按有關規定安排放春假”，同時明確了實施主體和辦法，將工作分別納入到人力資源保障部和教育部的管理職責中，是首次對帶薪休假制度落實的細化，未來帶薪休假落實范圍有望進一步擴大，與學生春假的實現共同帶動國內旅遊業的發展。

近年來我國旅遊行業細分領域中入境游規模出現負增長（見下圖），其對旅遊業的貢獻度亦逐年走低，從2014年1~7月來看，我國國際服務貿易逆差累計4,557億元，其中旅遊逆差累計3,361億元，總逆差中高達74%左右來自旅遊業，反映出入境游吸引力的相對低下。針對該問題，《旅遊意見》首次提出研究促進外國人入境過境旅遊簽證便利化措施，推動符合規定條件的對外開放口岸開展外國人簽證業務，逐步優化完善外國人72小時過境免簽政策。同時，檔案亦首次提出“區域旅遊一體化”概念，鼓勵拓展海外市場，圍繞絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，在東盟—湄公河流域開發合作、中亞區域經濟合作等多項區域次區域合作機制框架下，推動中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區域旅遊合作發展，從而借此相應帶動國際市場入境游的發展。此外，《旅遊意見》重提的發展休閑度假旅遊及鄉村旅遊則將進一步利於拓展旅遊發展空間、豐富旅遊產品多樣化。

政策紅利進一步加碼，較多細分領域受益。此次《旅遊意見》是上述一系列綱領性檔案和相關法規的延續，更是政策的進一步細化落實，整體對旅遊行業利好作用突出，較多細分領域企業受益。除上面涉及的區域合作開發旅遊企業、混合資本改革企業等一定程度受益外，在免稅領域，《旅遊意見》提出在具備條件的口岸可按照規定設立出境免稅店，研究完善境外旅客購物離境退稅政策，研究新增進境口岸免稅店的可行性，下有免稅店業務的旅遊企業如中國國旅(601888,股吧)等將獲政策支援；《旅遊意見》在創新文化(300336,股吧)旅遊產品方面提出鼓勵專業藝術院團與重點旅遊目的地合作，打造特色鮮明、藝術水準高的專場劇目，從而一定程度利於未來大旅遊行業中演藝業務的拓展；《旅遊意見》在發展鄉村旅遊方面提出，合理利用民族村寨、古村古鎮，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅遊小鎮，建設一批特色景觀旅遊名鎮名村，從而一定程度利於未來特色村鎮景觀的開發；然而，此次檔案再次提出建立國家公園制度、抑制景區門票價格上漲，未來傳統自然景區提價空間將縮小，單純依靠景區門票收入的旅遊企業長期成長性或受一定抑制。

附件：

國務院關於促進旅遊業改革發展的若干意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

旅遊業是現代服務業的重要組成部分，帶動作用大。加快旅遊業改革發展，是適應人民群眾消費升級和產業結構調整的必然要求，對於擴就業、增收入，推動中西部發展和貧困地區脫貧致富，促進經濟平穩增長和生態環境改善意義重大，對於提高人民生活質量、培育和踐行社會主義核心價值觀也具有重要作用。為進一步促進旅遊業改革發展，現提出如下意見。

一、樹立科學旅遊觀

（一）創新發展理念。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照建設中國特色社會主義事業“五位一體”總體版面的要求，堅持深化改革、依法興旅，處理好政府與市場的關係，推動形成政府依法監管、企業守法經營、遊客文明旅遊的發展格局；堅持融合發展，推動旅遊業發展與新型工業化、資訊化、城鎮化和農業現代化相結合，實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一；堅持以人為本，積極營造良好的旅遊環境，讓廣大遊客游得放心、游得舒心、游得開心，在旅遊過程中發現美、享受美、傳播美。

（二）加快轉變發展方式。以轉型升級、提質增效為主線，推動旅遊產品向觀光、休閑、度假並重轉變，滿足多樣化、多層次的旅遊消費需求；推動旅遊開發向集約型轉變，更加注重資源能源節約和生態環境保護，更加注重文化傳承創新，實現可持續發展；推動旅遊服務向優質服務轉變，實現標準化和個性化服務的有機統一。到2020年，境內旅遊總消費額達到5.5萬億元，城鄉居民年人均出游4.5次，旅遊業增加值占國內生產總值的比重超過5%。

二、增強旅遊發展動力

（三）深化旅遊改革。加快政府職能轉變，進一步簡政放權，使市場在資源設定中起決定性作用。加快推進旅遊領域政企分開、政事分開，切實發揮各類旅遊行業協會作用，鼓勵中介組織發展。建立公開透明的市場準入標準和運行規則，打破行業、地區壁壘，推動旅遊市場向社會資本全面開放。各地要破除對旅行社跨省設分社、設門市的政策限制，鼓勵品牌信譽度高的旅行社和旅遊車船公司跨地區連鎖經營。積極培育壯大市場主體，扶持特色旅遊企業，鼓勵發展專業旅遊經營機構，推動優勢旅遊企業實施跨地區、跨行業、跨所有制兼並重組，打造跨界融合的產業集團和產業聯盟，支援具有自主知識產權、民族品牌的旅遊企業做大做強。穩步推進建立國家公園體制，實現對國家自然和文化遺產地更有效的保護和利用。抓緊建立景區門票預約制度，對景區遊客進行最大承載量控制。統一國際國內旅遊服務標準。完善旅遊統計指標體系和調查方法，建立科學的旅遊發展考核評價體系。取消邊境旅遊項目審批，將旅行社經營邊境游資格審批和外商投資旅行社業務許可下放至省級旅遊部門。

（四）推動區域旅遊一體化。進一步深化對外合資合作，支援有條件的旅遊企業“走出去”，積極開拓國際市場。完善國內國際區域旅遊合作機制，建立互聯互通的旅遊交通、資訊和服務網絡，加強區域性客源互送，構建務實高效、互惠互利的區域旅遊合作體。圍繞絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，在東盟—湄公河流域開發合作、大湄公河次區域經濟合作、中亞區域經濟合作、圖們江地區開發合作以及孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊等區域次區域合作機制框架下，采取有利於邊境旅遊的出入境政策，推動中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區域旅遊合作。積極推動中非旅遊合作。加強旅遊雙邊合作，辦好與相關國家的旅遊年活動。

（五）大力拓展入境旅遊市場。完善國家旅遊宣傳推廣體系，采取政府購買服務等方式，逐步實現國家旅遊宣傳促銷專業化、市場化。建立多語種的國家旅遊宣傳推廣網站，加強國家旅遊形象宣傳。研究促進外國人入境過境旅遊簽證便利化措施，推動符合規定條件的對外開放口岸開展外國人簽證業務，逐步優化完善外國人72小時過境免簽政策，推動外國人72小時過境免簽城市數量適當、版面合理。統籌研究部分國家旅遊團入境免簽政策，優化郵輪出入境政策。為外國旅客提供簽證和入出境便利，不斷提高簽證簽發、邊防檢查等出入境服務水平。

三、拓展旅遊發展空間

（六）積極發展休閑度假旅遊。在城鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求。加強設施建設，完善服務功能，合理優化版面，營造居民休閑度假空間。積極推動體育旅遊，加強競賽表演、健身休閑與旅遊活動的融合發展，支援和引導有條件的體育運動場所面向遊客開展體育旅遊服務。推進整形整容、內外科等優勢醫療資源面向國內外提供醫療旅遊服務。發揮中醫藥優勢，形成一批中醫藥健康旅遊服務產品。規範服務流程和服務標準，發展特色醫療、療養康復、美容保健等醫療旅遊。有條件的城市要加快建設慢行綠道。建立旅居全掛車營地和露營地建設標準，完善旅居全掛車上路通行的政策措施，推出具有市場吸引力的鐵路旅遊產品。積極發展森林旅遊、海洋旅遊。繼續支援郵輪游艇、索道纜車、游樂設施等旅遊裝備制造國產化，積極發展郵輪游艇旅遊、低空飛行旅遊。

（七）大力發展鄉村旅遊。依托當地區位條件、資源特色和市場需求，挖掘文化內涵，發揮生態優勢，突出鄉村特點，開發一批形式多樣、特色鮮明的鄉村旅遊產品。推動鄉村旅遊與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村寨、古村古鎮，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅遊小鎮，建設一批特色景觀旅遊名鎮名村。加強規劃引導，提高組織化程度，規範鄉村旅遊開發建設，保持傳統鄉村風貌。加強鄉村旅遊精準扶貧，扎實推進鄉村旅遊富民工程，帶動貧困地區脫貧致富。統籌利用惠農資金加強衛生、環保、道路等基礎設施建設，完善鄉村旅遊服務體系。加強鄉村旅遊從業人員培訓，鼓勵旅遊專業畢業生、專業志愿者、藝術和科技工作者駐村幫扶，為鄉村旅遊發展提供智力支援。

（八）創新文化旅遊產品。鼓勵專業藝術院團與重點旅遊目的地合作，打造特色鮮明、藝術水準高的專場劇目。大力發展紅色旅遊，加強革命傳統教育，大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。規範整合會展活動，發揮具有地方和民族特色的傳統節慶品牌效應，組織開展群眾參與性強的文化旅遊活動。杜絕低水平的人造景觀建設，規範發展主題公園。支援傳統戲劇的排練演出場所、傳統手工藝的傳習場所和傳統民俗活動場所建設。在文化旅遊產品開發中，反對低俗、庸俗、媚俗內容，抵制封建迷信，嚴厲打擊黃賭毒。

（九）積極開展研學旅行。按照全面實施素質教育的要求，將研學旅行、夏令營、冬令營等作為青少年愛國主義和革命傳統教育、國情教育的重要載體，納入中小學生日常德育、美育、體育教育范疇，增進學生對自然和社會的認識，培養其社會責任感和實踐能力。按照教育為本、安全第一的原則，建立小學階段以鄉土鄉情研學為主、初中階段以縣情市情研學為主、高中階段以省情國情研學為主的研學旅行體系。加強對研學旅行的管理，規範中小學生集體出國旅行。支援各地依托自然和文化遺產資源、大型公共設施、知名院校、工礦企業、科研機構，建設一批研學旅行基地，逐步完善接待體系。鼓勵對研學旅行給予價格優惠。

（十）大力發展老年旅遊。結合養老服務業、健康服務業發展，積極開發多層次、多樣化的老年人休閑養生度假產品。規劃引導各類景區加強老年旅遊服務設施建設，嚴格執行無障礙環境建設標準，適當配備老年人、殘疾人出行輔助器具。鼓勵地方和企業針對老年旅遊推出經濟實惠的旅遊產品和優惠措施。抓緊制定老年旅遊服務規範，推動形成專業化的老年旅遊服務品牌。旅遊景區門票針對老年人的優惠措施要打破戶籍限制。

（十一）擴大旅遊購物消費。實施中國旅遊商品品牌建設工程，重視旅遊紀念品創意設計，提升文化內涵和附加值，加強知識產權保護，培育體現地方特色的旅遊商品品牌。傳承和弘揚老字號品牌，加大對老字號紀念品的開發力度。整治規範旅遊紀念品市場，大力發展具有地方特色的商業街區，鼓勵發展特色餐飲、主題酒店。鼓勵各地推出旅遊商品推薦名單。在具備條件的口岸可按照規定設立出境免稅店，優化商品品種，提高國內精品知名度。研究完善境外旅客購物離境退稅政策，將實施范圍擴大至全國符合條件的地區。在切實落實進出境遊客行李物品監管的前提下，研究新增進境口岸免稅店的可行性。鼓勵特色商品購物區建設，提供金融、物流等便利服務，發展購物旅遊。

四、優化旅遊發展環境

（十二）完善旅遊交通服務。高速公路、高速鐵路和機場建設要統籌考慮旅遊發展需要。完善加油站點和高速公路服務區的旅遊服務功能，加快推進高速公路電子不停車收費系統（etc）建設。將通往旅遊區的標志納入道路交通標志范圍，完善指引、旅遊符號等標志設置。推進旅遊交通設施無障礙建設與改造。重點旅遊景區要健全交通集散體系。增開旅遊目的地與主要客源地之間的列車和旅遊專列，完善火車站、高速列車、旅遊專列的旅遊服務功能，鼓勵對旅遊團隊火車票價實行優惠政策。加強高鐵車站與城市、景區的交通銜接。支援重點旅遊城市開通和增加與主要客源地之間的航線，支援低成本航空和旅遊支線航空發展，鼓勵按規定開展國內旅遊包機業務。規劃引導沿江沿海公共旅遊碼頭建設，增開國際、國內郵輪航線。制定旅遊資訊化標準，加快智慧景區、智慧旅遊企業建設，完善旅遊資訊服務體系。

（十三）保障旅遊安全。加強旅遊道路特別是橋梁、隧道等交通安全和食品安全監督檢查，對客運索道、大型游樂設施等旅遊場所特種設備定期開展安全檢測。完善旅遊安全服務規範，旅遊從業人員上崗前要進行安全風險防范及應急救助技能培訓。旅行社、景區要對參與高風險旅遊項目的旅遊者進行風險提示，並開展安全培訓。景區要加強安全防護和消防設施建設。按照屬地管理原則，建立健全旅遊景區突發事件、高峰期大客流應對處置機制和旅遊安全預警資訊發布制度，將其納入當地統一的應急體系。重點景區要配備專業的醫療和救援隊伍，有條件的可納入國家應急救援基地統籌建設。

（十四）加強市場誠信建設。在社會誠信體系建設中，加快完善旅遊相關企業和從業人員誠信記錄。行業協會要完善行業自律規則和機制，引導會員企業誠信經營。建立嚴重違法企業“黑名單”制度，加大曝光力度，完善違法資訊共用機制。加強旅遊市場綜合執法，依法嚴厲打擊“黑導游”和誘導、欺騙、強迫遊客消費等行為，依法嚴肅查處串通漲價、哄抬價格和價格欺詐的行為，積極營造誠實守信的消費環境，引導旅遊者文明消費。充分發揮旅遊者、社會公眾及新聞媒體的監督和引導作用，推進旅遊服務質量提升。推動景區景點進一步做好文明創建和文明旅遊宣傳引導工作，加大景區文明旅遊執法，杜絕亂刻亂畫、隨地吐痰、亂丟垃圾等行為。

（十五）規範景區門票價格。利用風景名勝區、自然保護區、文物保護單位等公共資源建設的景區門票以及景區內另行收費的游覽場所、交通工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導價，體現公益性，嚴格控制價格上漲。景區應嚴格按照規定，對未成年人、在校學生、老人、軍人、殘疾人等實行門票費用減免。所有景區都要在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。要進一步加強價格監管，堅決制止各類變相漲價行為。

五、完善旅遊發展政策

（十六）切實落實職工帶薪休假制度。強化全社會依法休假理念，將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作為勞動監察和職工權益保障的重要內容，推動機關、企事業單位加快落實職工帶薪年休假制度。鼓勵職工結合個人需要和工作實際分段靈活安排帶薪年休假。在教學時間總量不變的情況下，高等學校可結合實際調整寒、暑假時間，中小學可按有關規定安排放春假，為職工落實帶薪年休假創造條件。

（十七）加強旅遊基礎設施建設。加強景區旅遊道路、步行道、停車場、廁所、供水供電、應急救援、遊客資訊服務以及垃圾污水處理、安防消防等基礎設施建設，圍繞重點旅遊區和旅遊線路，進一步完善遊客咨詢、標志標牌等公共服務設施，集中力量開發建設一批新的自然生態環境良好、文化科普教育功能完善、在國內外具有較強吸引力的精品景區和特色旅遊目的地。編制全國生態旅遊發展規劃，加強對國家重點旅遊區域的指導，抓好集中連片特困地區旅遊資源整體開發，引導生態旅遊健康發展。各級政府要重視旅遊基礎設施建設。中央政府要加大對中西部地區重點景區、鄉村旅遊、紅色旅遊、集中連片特困地區生態旅遊等旅遊基礎設施和生態環境保護設施建設的支援力度。

（十八）加大財政金融扶持。抓緊研究新形勢下中央財政支援旅遊業發展的相關政策，做好國家旅遊宣傳推廣、規劃編制、人才培養和旅遊公共服務體系建設。國家支援服務業、中小企業、新農村建設、扶貧開發、節能減排等專項資金，要將符合條件的旅遊企業和項目納入支援范圍。政府引導，推動設立旅遊產業基金。支援符合條件的旅遊企業上市，通過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，加強債券市場對旅遊企業的支援力度，發展旅遊項目資產證券化產品。加大對小型微型旅遊企業和鄉村旅遊的信貸支援。

（十九）優化土地利用政策。堅持節約集約用地，按照土地利用總體規劃、城鄉規劃安排旅遊用地的規模和版面，嚴格控制旅遊設施建設占用耕地。改革完善旅遊用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅遊供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時，要充分考慮相關旅遊項目、設施的空間版面和建設用地要求，規範用海及海岸線占用。年度土地供應要適當增加旅遊業發展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發旅遊項目的支援措施。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同開辦旅遊企業，修建旅遊設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續。

（二十）加強人才隊伍建設。實施“人才強旅、科教興旅”戰略，編制全國旅遊人才中長期發展規劃，優化人才發展的體制機制。加強旅遊學科體系建設，優化專業設置，深化專業教學改革，大力發展旅遊職業教育。建立完善旅遊人才評價制度，培育職業經理人市場。推動導游管理體制改革，建立健全導游評價制度，落實導游薪酬和社會保險制度，逐步建立導游職級、服務質量與報酬相一致的激勵機制。加強與高等院校、企業合作，建立一批國家旅遊人才教育培訓基地，加強導游等旅遊從業人員培訓，不斷提高素質和能力。鼓勵專家學者和大學生等積極參加旅遊志愿者活動。把符合條件的旅遊服務從業人員納入就業扶持范圍，落實好相關扶持政策。支援旅遊科研單位和旅遊規劃單位建設，加強旅遊基礎理論和應用研究。

各地區、各有關部門要高度重視促進旅遊業改革發展工作，加強組織領導，確保各項任務措施落到實處。各地要結合本地區實際，制定具體實施意見，大膽探索，勇於創新，推動本地區旅遊業改革發展不斷邁上新臺階。各地要加強規劃引導，重視對旅遊資源和生態環境的保護，防止重復建設。各有關部門要抓緊制定相關政策措施的實施細則。要深入貫徹實施《中華人民共和國旅遊法》，落實配套法規。發展改革委、旅遊局要定期匯總各地區及有關部門對本意見的貫徹執行情況並開展督促檢查。各級旅遊行政管理及相關部門要充分發揮職能優勢，加強協調配合，促進旅遊業健康可持續發展。

國務院

2014年8月9日