貪腐案接二連三的曝光 發改委為何仍難收手？

貪腐案接二連三的曝光發改委為何仍難收手？

北京大學國家發展研究院教授盧鋒認為，權力尋租與貪污受賄案件，首先當然是少數官員個人違法行為所致，然而其根源也深植於中國轉型期體制矛盾之中。只有針對其體制根源切實改革，真正把權力關進制度規範的籠子里，才能使行政部門該收手時都收手。這一觀點值得關注。

    據媒體報導，9月22日前后中國發改委又有兩名司局級官員“被檢方帶走調查”。隨著中國反腐風暴的持續，發改委也接二連三曝光貪腐案，該系統司局級以上官員東窗事發見諸報端案件已有十多起。中國經濟領域這個位高權重部門成為反腐重災區之一，引發媒體有關“誰來拯救發改委”的評論，連帶還有發改委該收手時就收手之類的呼吁和建言。

上述權力尋租與貪污受賄案件，首先當然是少數官員個人違法行為所致，然而其根源也深植於中國轉型期體制矛盾之中。只有針對其體制根源切實改革，真正把權力關進制度規範的籠子里，才能使行政部門該收手時都收手。

首先還是補充說明一點，發改委部門受命主持事宜並非都該收手，比如發改委部門職能包括分管發展與改革工作，目前中國改革任務緊迫繁鉅，顯然不能收手而應力推。中國作為大國，在區域協調等領域仍需特定部門承擔規劃統籌功能等等。行政部門確需收手之處，是動用公權力對市場經濟運行實施過於頻繁的準入、數量與價格干預，是近來成批次取消的形形色色的行政審批與管制，是三中全會改革決定誓言要大幅減少的政府對資源的直接設定。

上述觀察隱含一個問題與前提：中國20多年前已確立市場經濟體制目標，10余年前已初步建成市場經濟體制架構，當時最高層還提出完善市場經濟體制的改革目標。限制公權力是市場體制內在要求，行政力量過度干預本來早該逐步減少與收手；然而反觀多年實際情況，雖然市場經濟架構早已初步建立，尊重產權與平等競爭早已成共識，為什么一些行政部門干預之手反倒越伸越長，以至於北京十八大以后簡政放權與約束公權力成為深化改革的重頭戲之一。

這個看似悖論性現象自有其復雜原因，根源之一是中國宏觀調控過於寬泛化。從學理和經驗看，市場經濟下需要實施宏觀經濟政策以求宏觀運行穩定，然而如果在宏調主體確認、工具選擇、對象界定等方面缺乏大體清晰的規則界限，如果行政部門在宏調名義下可以相當隨意地干預經濟運行，則不僅會不同程度帶來宏調微觀化問題，而且會對市場預期穩定帶來不利影響，當然也難以做到讓政府部門與官員在過度干預方面真正收手。

回顧中國十年宏調史，為上述邏輯提供了經驗案例。新世紀初年中國經濟展開新一輪開放景氣增長並取得巨大成就，然而在匯率、利率、土地制度改革滯后與價格扭曲環境下，中國可貿易部門生產率追趕提速伴隨順差急劇增加，推動貨幣信用過度擴張並與經濟基本面強勁增長動力相互激蕩，派生以房地產價格飆升為突出表現的新通脹模式。雖然認識判斷新世紀初年通脹形勢頗費周折，中國央行在政府部門中較早意識到貨幣信用和資產價格漲幅過高，2003年6月初發布121號檔案，試圖采用貨幣信用政策手段調節房地產業增速過快風險。

然而該檔案引發業內人士少見公開質疑與部門政治的微妙博弈。同年8月中國國務院出臺18號檔案全面部署房地產政策，其中把房地產看作國民經濟支柱產業表述被解讀為對121檔案的反制，折射體制內對當時宏觀形勢不同看法。2003年秋冬季決策層接受經濟偏熱判斷轉向實施緊縮性政策，對鋼鐵、水泥、電解鋁等部門投資管制在宏調組合政策中占據突出地位。2004年4月底嚴厲查處江蘇一家民營鋼鐵企業，掀起一場被媒體形容的宏調風暴。產業政策手段在宏調政策中重要性進一步提升，並在此后多年呈現某種路徑依賴效應。

產業政策宏調化與宏調部門多樣化與工具寬泛化現象相聯系。除發改委繼續領銜宏調、央行和財政部繼續保持重要宏調部門地位外，宏調風暴前后銀監會、證監會、國土資源部、環保部、工信部、農業部等諸多部門都用不同方式發揮宏調職能。除大案查處、暫時凍結建設用地供地等特殊宏調舉措，新世紀初年宏調寬泛化重要表現之一，是政府投資主管部門重建大規模產業政策目錄，經常以宏調名義對很多部門投資實施各類管制。在宏觀經濟過度擴張失衡環境下，對大量限制類投資部門實施核准管制是一段時期頻繁運用的常態化宏調方式。

宏調工具寬泛化當時就引發學界探討爭議，法學專家從當時出臺《行政許可法》角度對政府部門限制企業投資準入是否合法提出質疑。這個問題爭論焦點之一在於投資核准是否就是審批。贊同投資管制觀點認為，有關部門產業政策目錄大量采用核准而不是審批方式管制投資，由於核准不同於審批因而與《行政許可法》並不矛盾。然而十八大以后國務院多次取消行政審批，其中包括不少當時被有關部門在核准名義下實施的管制內容。這個細節從一個角度顯示在中國轉型時期切實貫徹依法治國方針會面臨特殊困難。

下表列舉筆者研究十年宏調史梳理的幾十種具有宏調手段性質的政策工具，大體可分為三類。一是“總量參數型工具”，如存貸款利率、法定準備金率、公開市場操作、財政赤字規模等。二是“產業與數量型工具”，如針對特定行業投資管制、信貸與股市ipo“有保有壓”、建設用地指標總量與地區分解、針對農產品(000061,股吧)和房地產價格上漲進行直接調控等等。三是“行政干預型工具”，如2008年初價格管制、2004年暫停城市建設用地供應與查處鐵本案例推動宏調等。上述第一類宏調工具與市場經濟原則相容度較高，后兩類超常與特色工具更多與中國轉型期體制環境特征相聯系。

新世紀初年中國部分宏觀調控政策工具梳理

值得肯定的是，上述宏調范式體現中國宏觀經濟管理手段選擇比較靈活務實優點，實施結果對維持大體穩定宏觀經濟環境也發揮了積極作用。但是，過於寬泛的宏調模式容易僭越市場經濟條件下短期宏觀政策的合理邊界，難免過多干預微觀經濟運行，客觀上使行政部門在頻繁干預方面難以真正收手。

例如市場經濟以鼓勵企業平等競爭為原則，然而寬泛化宏調范式意味著對投資等市場經濟活動頻繁采用審批、核准、“沒有審批的審批”方式加以干預，差異性與歧視性準入管制層出不窮，為行政部門越界伸手開方便之門。篇幅長達幾萬字的經濟結構調整目錄，把本質上屬於產業政策干預措施視為宏調工具，借助宏調政策通常具有的相機抉擇原則，比較頻繁而隨意地干預企業與市場運行，難免會妨礙充分發揮競爭機制作用並抑制市場經濟的內在活力。另外最近反貪案例顯示，特定部門擁有過高過重投資管制權與其他項目審批權，還容易產生官員以權謀私與貪污受賄問題。

市場經濟需尊重微觀主體合法決策自主權，保障各類產權、合約與規則的有效性，培育市場行為主體“有恒產有恒心”的穩定預期，促使人們行為合理性化並鞏固市場經濟基礎。如果宏調工具過於寬泛，在某些特定場合下出臺大尺度強制性干預措施，有時在客觀上會傷及合法產權與市場合約有效性原則，對市場經濟規則與政策預期穩定性帶來不利影響，不利於市場經濟真正上軌道。

價格調節是市場經濟設定資源的基本手段，過於寬泛的宏調模式則一定程度以“價格不管用的市場經濟”這個悖論性命題為前提。匯改多年難以擺脫“被動反應”格局，使匯率這個開放經濟基本價格工具難以充分發揮其應有調節作用。利率市場化改革雖有不少進步，然而在利率管制關鍵環節上遲遲未能果斷推進。政府壟斷建設用地供給和地價扭曲體制，有關改革更是尚未真正破題。宏觀價格工具利用受過多限制，實際負利率間歇性發生，金融抑制程度有增無減，宏觀經濟穩定目標難以實現。

上述矛盾症結，一定程度解釋本文開頭提到的現象。上個世紀90年代中期以來，中國執政黨基本理念目標以及社會主流共識早就肯定與接受市場經濟基本規則，邏輯上要求行政部門運作與施政在干預經濟運行方面轉變職能與收手自律。然而由於諸多政府部門坐擁宏觀調控部門身份，都可以在宏調名義下比較隨意地推出形形色色的干預管制市場措施，導致行政干預之手越伸越長與管制尋租現象有增無減。兩方面看似矛盾現象，在過於寬泛化宏調體制環境下令人詫異地相容並存。

就筆者最近文章討論的宏觀失衡調整而言，用寬泛化宏調手段應對失衡雖有一些短期正面作用，然而無法取得根治效果，客觀上還對宏觀失衡賴以形成的深層體制條件反轉提供支撐。經驗表明，宏調寬泛化既是深層改革滯后和市場體制不完善的結果，也是某些方面妨礙改革深化甚至客觀上促成舊體制某些因素復歸的現實根源。宏觀政策相機抉擇屬於短期問題，然而宏調機制與架構在經濟運行層面真實界定政府權力與市場范圍，則屬於長期體制問題。反思寬泛化宏調利弊得失，推進宏調科學化改革，是中國目前全面深化改革的題中應有之義。