鄧聿文：政府天然傾向壟斷信息 制信息公開法很必要

和訊專欄作者 鄧聿文

資訊是一種資源，也是一種權利。某種程度上說，人與人的差距，本質是獲取資訊的差距。當一個人能夠方便地獲取稀缺資訊，而另一人對資訊茫然無措時，很大程度上也就決定了兩人不同的生活狀況和社會地位。這就是現代社會為什么要政府主動公布那些能夠公布資訊的原因。人們不能輸在資訊的起跑線上。

國務院辦公廳日前印發《2014年政府資訊公開工作要點》，對今年政府資訊公開工作作出了部署，引發社會廣泛關注。相對往年，今年要求更為具體和詳細，公開范圍重點鎖定在行政權力運行、財政資金管理使用、公共資源設定、公共服務和公共監管等五個方面，特別提出要著力抓好征地拆遷、土地使用權出讓、產權交易、政府采購、保障性住房分配等方面的資訊公開，建立征地資訊查詢制度，全面公開城鎮保障性安居工程建設項目資訊、保障性住房分配和退出資訊，逐步建立政府采購預算、執行、結果全過程資訊公開制度。國務院到年底要監督檢查，這是比過去進步的地方。

透明性是對現代政府的一個基本要求，透明性首先體現在，政府必須滿足公眾的資訊需求，盡可能將國家的公共生活、公共事務的有關資訊，及影響公民個體生活和發展的資訊全部、主動和及時地向社會公布。所以，資訊公開是政府的義務，申請公開是公民的權利，這也是消除腐敗的一條基本途徑。

中國從2008年5月制定和出臺政府資訊公開條例以來，客觀地說，在滿足公眾知情權，監督政府方面起了一定作用。過去律師辦案，調取資料非常麻煩，需要找多位領導簽字，而很多時候領導都在開會或出差中。但在條例實施后這些麻煩大大減少了。這從一個側面反映出資訊公開條例帶來的變化。可也必須承認，政府資訊公布和公民獲取資訊的情況遠非理想，有媒體就將目前政府資訊公開中存在的問題概括為“五多五少”——政府新聞辦的發布會多，各職能部門的發布會少；政府網站多，運行良好的少；負責宣傳的處室被動等待多，主動聯系和服務的少；負面事件曝光多，主動回應少；資訊公開一般干部顧忌多，領導顧忌少。

究其原因，資訊公開的“五多五少”——問題當然遠不只這些——既有主觀方面的亦有客觀方面的。前者而言，許多政府部門和工作人員的行政思維仍然強於法治思維，並沒有充分認識到資訊公開的現實意義，也沒有對條例引起足夠的重視。例如，一些政府部門認為該公開的都已經主動公開了，申請人再提起申請就是找麻煩，於是，濫以國家秘密、商業秘密或影響社會穩定為由“拒絕公開”；又或長期抱有“多一事不如少一事”的態度對待資訊公開。在這種思維和觀念下，即便是主動公開，也存在缺乏主動意識、“主動”行為尚未常態化等問題。

就后者來說，則與條例本身的粗糙、缺乏統一標準、申請程式繁瑣、法律截位低有直接關係。例如，條例第九條規定，行政機關對符合下列基本要求之一的政府資訊應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程式等情況的；（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。可從實際來看，這“主動公開”的四條標準過於原則，缺乏統一的操作標準。再如第十三條關於“依申請公開”的申請范圍只是簡單規定“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，在實際中也可能出現“仁者見仁，智者見智”的混亂局面。

依申請公開的效果差，還與申請程式的繁瑣有密切關聯。條例對申請人資格、申請范圍有嚴格限制，並在程式上要求申請者必須到現場確認，這讓公民申請資訊公開的成本很高。另外，根據條例第二十一條規定，政府部門可以‘政府資訊不存在’為由拒絕向相對人公開政府資訊。從而，實踐中答復“資訊不存在”就越來越多被政府部門當作處理政府資訊申請的主要手段。

無論主觀還是客觀，都指向資訊公開條例本身。該條例是在6年前的2008年制定的，由於當年中國要舉辦奧運會，為兌現資訊公開的承諾，政府於是在5月匆忙推出了條例，這實際是從政治而非法律角度做出的決策，從而使得條例顯得很不完善。

對於條例存在的問題，當然可以通過強化執行、監督和考核等來彌補，但是，今日民眾權利意識大大加強，他們不但需要一般的資訊公開，更需要政府的決策和公共政策制定程式公開。在這種情況下，誠如一些專家所言，“相對於資訊公開這樣一個龐大的、具有重要價值的政務系統來說，僅僅以行政法規的層級來規定，顯得位階過低。”這就需要將條例上升為法律，來增強法律的權威性，讓政府部門真正樹立“資訊公開是義務、申請公開是權利”的法治意識，倒逼政府的資訊公開。

政府資訊公開肩負著打造陽光政府、透明政府以及推進社會法治化和民主化的重要使命。雖然將條例上升為法律后，仍不能完全杜絕資訊在公開與不公開之間，機密與非機密資訊之間，存在著一個很大的灰色地帶。但要改善中國的資訊公開情況，有必要制定一條資訊公開法，這一部必須走，尤其在當前腐敗嚴重的情況下。

《紐約時報》記者斯科特•沙恩曾針對美國資訊自由之現狀說，“大部分資訊都屬於這個灰色地帶，現在訊息來源日益害怕進入這個灰色地帶，這就產生了遏制效應。如果我們將對政府活動的強勢新聞報導看成是美國民主的核心組成部分，那么現在天平日益向有利於美國政府的方向傾斜。”鑒於政府天然傾向於壟斷資訊，更要用法律來保障公民的資訊權。

作者簡介：鄧聿文，和訊網專欄作者，供職於中央黨校學習時報，民革中央社會與法制委員會委員，香港天大研究院特邀研究員、中國問題觀察者，多家報刊專欄作家，知名評論家，《幸福的權利》《中國必須贏》、《中國經濟大突圍》等書作者，主要關注和從事中國社會的轉型與改革研究。

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