存款保險制度為金融改革發展提供制度保障

建立存款保險制度將是我國金融改革和發展的重大突破。近段時間來，央行數次表示“存款保險制度的各項準備工作已經基本就緒”，表明中國存款保險制度已經漸行漸近。該如何正確理解中國存款保險制度的職能、作用以及制度設計?

嘉 賓: 廣東金融學院院長 陸磊

中國銀行國際金融研究所副所長 宗良

歷經多年的醞釀與準備，伴隨著“存款保險制度各項準備工作基本就緒”的央行近期表態，我國存款保險制度的推出正式步入倒計時。市場、學界乃至儲戶，紛紛對我國存款保險制度表現出極大的關注。那么，存款保險制度對我國金融改革、儲戶個人將帶來哪些深遠影響?為發揮其積極作用，在制度設計上應賦予存款保險哪些職能?

主持人:近日召開的2014年人民銀行工作會議提出，存款保險制度各項準備工作基本就緒。目前我國實施存款保險制度的條件是否成熟?建立存款保險制度對維護我國金融業穩定、深化金融改革有哪些影響和意義?

陸磊:存款保險制度的建立需要以下三個基本制度條件。

第一，存款類金融機構居於一國金融的系統重要性地位。從我國情況看，金融機構人民幣存款余額超100萬億元，接近GDP的2倍，特別是個人儲蓄存款，已成為全國最主要的基礎性金融資產之一，這意味著存款安全性已經成為確保金融穩定的首要問題。

第二，在具有相互替代性的金融安全網中具有更小的副作用。在過去30年間，我國並非不存在存款保險制度，而是以“隱性存款保險機制”替代了顯性存款保險機制，即針對存款類金融機構兌付困難基本上只能采取中央銀行再融資方式，其實質是中央銀行通過增加貨幣發行替非審慎經營的金融機構承擔無限連帶責任，因此顯性存款保險至少是世界公認的更加公平的金融安全網設置方式，即在任何銀行吸收存款時必須為存款的安全性預先承擔責任。

第三，金融市場結構的平衡性。一般而言，在缺乏顯性存款保險機制的經濟體中，大型、壟斷性金融組織往往會畸形繁榮。這是因為，公眾在進行金融服務機構選擇時，在質量、產品類似的情況下，一般會選擇大銀行作為更為安全的存款機構。正因為如此，截至2013年年底，全國性大型銀行各項存款為56.09萬億元，而中小型銀行為24.62萬億元，大銀行占比接近70%。過高的金融資源集中度勢必導致“大而不倒”、創新動力不足、金融普惠性不高等問題在中國銀行界普遍存在。存款保險機制至少可以使公眾相信中小存款類金融組織的安全性，在一定程度上有助於金融結構優化。

從更加直觀的角度看，存款保險機制已經成為各國金融安全網建設的統一路徑。自二十世紀八十年代以來，世界范圍內的銀行危機與貨幣危機發生頻率更高，涉及資產損失更大，但形成的經濟社會負面沖擊遠低於二十年代至七十年代。可以說，有效的存款保險機制成為遏制金融危機演化為全面社會崩潰的重要屏障，為后續的重組與改革提供了制度支撐。據此，就我國而言:一是存款保險機制建立本身是一項重大金融改革舉措，唯其如此我們才可能建立一個更具安全性、流動性和效益性的金融體系；二是存款保險機制的確立將使我國的金融監管體系改革、金融機構運行方式改革和金融市場價格形成機制改革的不斷推進提供可能。

宗良:十八屆三中全會《決定》指出:“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”，標志著我國推出存款保險制度的條件已經具備，有望在2014年上半年擇機實施，人民銀行關於準備工作基本就緒的表述意味著將很快落實，此舉意義重大。

一是有利於維護金融業穩定。理論和實踐表明，金融監管難以完全避免金融機構經營失敗，需要建立市場化的退出機制，降低對整個金融體系的沖擊。長期以來，我國雖然沒有建立顯性的存款保險制度，但政府一直以來都在實行“隱性的存款保險制度”，這導致任何金融機構出現風險，無法按市場規則及時解決問題，一般需要較長時間。存款保險制度可靈活運用多種市場化方式對危機銀行進行處置，從根本上防止金融體系風險的累積，有利於維護金融體系的穩定。

二是為金融市場化改革提供支援。從國際經驗看，有關國家或地區均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度。目前我國利率市場化改革已進入深水區。利率市場化后，銀行間經營差異擴大，部分銀行可能因利差收窄、利率波動風險加大而陷入經營困難。建立完善的存款保險制度，可有效提高公眾信心，降低擠兌風險，從而維護金融穩定。存款保險制度可最大程度地強化市場紀律約束，營造公平競爭、優勝劣汰的市場環境。此外，由於絕大多數國家或地區均建立了存款保險制度，也有利於擴大金融業對外開放。

主持人:隨著利率市場化的深入推進，不少儲戶擔心一些中小銀行會倒閉破產，自己的存款不再“安全”，這種擔憂是否必要?存款保險制度在加強對儲戶存款保護方面將如何發揮作用?

陸磊:存款保險制度有利於切實加強和改進對老百姓存款的保護，這是建立存款保險制度的出發點和立足點，也是這項制度發揮作用的基礎。盡管理論界更加關注存款保險機制的“事后”穩定功能，但事實上更為重要的是其“事前”激勵功能。利率市場化會造成中小銀行通過價格競爭以吸引存款資源，由此導致儲戶的確會擔心中小銀行因財務收支失衡而退出市場。存款保險通過對銀行資產負債、損益及現金流的檢查，給出相應的費率安排，給了中小銀行以激勵，促使其審慎經營。

宗良:隨著利率市場化的進一步深入推進，一些中小銀行確實面臨利潤減少甚至破產的風險。但存款保險是一個制度安排，並不意味著一定有銀行倒閉。

首先，存款保險可以增強中小銀行的信用。存款保險將為中小銀行創造與大銀行公平競爭的環境，促進形成一個有序競爭、優勝劣汰、可持續發展的小金融機構體系。以美國為例，存款保險在美國社區銀行的發展方面起著至關重要的作用。存款保險增強了存款人對社區銀行的信心，促進了公平競爭環境的形成，才使得社區銀行發展起來，最終維持了美國金融體系的多樣性。

其次，我國存款保險制度設計中十分重視對存款的保護。一是存款保險限額較高、覆蓋面很廣，可以對絕大多數存款予以全額保障，且額度會隨經濟發展狀況而逐步調整。二是由於我國整體處於經濟快速發展階段，金融機構倒閉的可能性較小，並且倒閉金融機構主要采取合並、轉讓等方式實現，不會影響存款者的利益。三是如遇到重大危機，可能借鑒國際經驗采取臨時全額保險方式。因此，存款保險能夠較好地保護個人儲戶和小微企業的存款，有效地保障存款者的資金安全。

主持人:我國存款保險在制度設計上是否應涵蓋對問題銀行的及時糾正職責?

陸磊:一個完整有效的存款保險機構應該在法律上擁有及時糾正功能。存款保險的及時糾正行為來自以下安排:第一是定期檢查，根據存款類金融機構運行狀況確定保費。第二是針對某些情況嚴重惡化並影響到儲戶存款安全性的存款類金融機構進行警示，在監管部門之后、央行最後貸款人之前進行早期干預到接管等糾正介入—而這恰恰是監管機構和中央銀行所不具備的功能，亦即監管空白。上述兩步之所以應該成為存款保險機構的基本職能，在於其是存款類金融機構的重要利益相關體:后者的經營失敗或擠兌除了對儲戶構成直接影響，還將對其他銀行所歸集的保險基金構成侵蝕，因此，及時糾正顯然有助於使事態向好的方向發展。

宗良:存款保險機構是否應該承擔對銀行的及時糾正職責，一直是社會關注的焦點。個人認為應賦予存款保險機構必要的及時糾正職責。

一是存款保險機構與參加保險的銀行存在利害關係，銀行經營狀況的好壞直接關係到存款保險機構的成敗，因而存款保險機構有動力進行監管。

二是銀行參加保險時須向存款保險機構commit資料，存款保險機構在日常的業務檢查和必要監管過程中掌握了大量的資訊，因而在銀行監管上也具有資訊優勢。

三是通過賦予存款保險機構對問題銀行的及時糾正職責，有利於及時發現和迅速處置經營不善的存款機構，將可能產生的道德風險及存款保險基金的損失降到最低，做到風險“早發現、早處置”，從根本上防止金融體系風險的累積。

因此，存款保險機構有動力、有能力、有義務對問題銀行行使及時糾錯的職責。(記者萬荃)