公民意識、立法、科技：美國治霾三利器

前段時間，“北京霧霾”以一種意外的方式闖入了中美關係。美國要更換駐華大使，候任者鮑卡斯參議員已是72歲高齡，中美關係又極為複雜，外界因此熱議鮑卡斯在華將面臨的各種挑戰，如經貿關係、安全對話、亞太合作等等，但這些都不如北京的空氣質量狀況帶給人們的想像空間那麼大。路透社報導稱，有人擔心他“會不會因北京霧霾而咳嗽不止”，危害身體健康，進而影響中美關係。

霧霾、煙塵曾經是大城市和繁榮的標誌與象徵，現在被稱為“殺人霧”和“毒霾”。中國正遭遇十面“霾”伏，歷史上，美國也沒少吃苦頭。1948年10月，美國賓夕法尼亞州工業小鎮多諾拉發生致死20人、致病7000人的空氣污染事件。1955年9月，洛杉磯光化學煙霧污染事件中，僅因呼吸系統衰竭而死亡的65歲以上老人就達400多人。1966年11月，濃濃霧霾把紐約變為“雲中的城市”，毒霾還奪走169條鮮活的生命。

自1815年匹茲堡市制定美國曆史上第一部空氣污染控制法令起，美國抗擊空氣污染已近200年。尤其是1970年，美國通過新版《清潔空氣法》、成立國家環境保護署以來，雖然霧霾帶來的苦惱到現在還有，但全美再也沒有重演類似多諾拉和紐約那樣的悲劇。美國環境保護署最新報告顯示，40多年，美國經濟總量翻了兩倍，而空氣污染卻降低了70%。

當前，中美雙方一致同意環境保護可成為雙方合作新的增長點。鮑卡斯先生將如何應對北京霧霾對其身體的挑戰，我們做不了他的主；但挖掘美國的經驗與教訓助力中國阻擊霧霾，我們應該有所作為。

“不從起點開始”

美國環保署署長吉娜·麥卡錫在回答中國記者提問時曾指出，中國“治霾戰”可以也應該從美國乃至全世界積累的先進冶霾理念、智慧、技術和裝備為起點，切不可再從40年前美國的起點起步。中國要是棄后發優勢於不顧，就難免會上演現代版的“笨伯”故事，民還得在霧霾中多遭好些年罪。

麥卡錫，中國應該自信已經擁有“不從起點開始”的國力基礎。中國是一個發展中國家，正處在工業化、城鎮化、現代化的過程中，在爬坡階段，要處理好包括發展經濟和保護環境、應對氣候變化等多種挑戰，困難確實比較大。有困難，但也有條件。有學者將美國治理空氣污染劃分為初始時代、奠基時代和成熟時代三個階段，其中成熟時代開始於1970年，就在這一年，美國人均國民生總值突破5000美元，達5070美元。中國2011年人均國民生總值為5432美元，超過美國當時的水平。從財力角度來，現在的中國具備做美國在成熟時代所做之事的基礎。

再看現在冶霾的技術條件和國際環境。美國1970年《清潔空氣法》規定，從1975年開始，輕型汽車排放的碳氫化合物和一氧化碳必須在1970年標準的基礎上再降低90%。在當時的技術條件下，這一規定無法實現，其執行只好打折扣。放在現在，技術肯定已經不是問題了。當今世界，保護環境的已形成共識，中美兩國也都認為採取雄心勃勃的國內行動比以往任何時候都更為重要。這種政治決心對包括“治霾”在內的環境治理將起到四兩撥千斤的強大效果。

強化法冶，打造中國版“環境十年”

進入成熟時代后的10年，被譽為美國的 “環境10年”。其間，美國的空氣乃至整個環境質量都極大改善。這10年，美國的環境法取得了巨大發展，大部分重要環境法律都是在這一時期制定和開始有效執行的，它們成為助力美國環境污染治理的堅強后盾。

其實，在多諾拉空氣污染事件后，美國已經開始從聯邦層面採取法律措施。1955年，美國頒佈實施歷史上第一部統一的空氣立法《空氣污染控制法》。1967年，美國國會又通過了首個《清潔空氣法》。但前者依舊將聯邦政府定義為輔助角色，且執行力度有限，實際上並未從根本上改變空氣污染持續加重的趨勢。后者則擴展了聯邦政府在環保方面的職能，但沒有制定檢測標準和強制措施，最終也被證明是一部失敗的法案。

1970年12月31日，時任美國總統尼克鬆簽署《清潔空氣法》，美國因此在抗擊空氣污染史上樹起了一座豐碑。該法傳遞了經濟發展與清潔環境目標之間並非相互排斥的正確價值觀，授予了聯邦政府空氣污染治理主導權，規定了州實施政策，建立了全美統一的空氣質量標準，還重點增加了款、禁令、刑等法律懲手段。此外還成立了赫赫有名的美國環境保護署。這一“法”一“署”的強力結合，終結了聯邦空氣污染法律失敗、缺乏對違法者的有效懲手段、各州為發展經濟進行“逐底競賽”的混亂局面，成為美國空氣真正走向清潔的拐點。

中國國家發改委副主任解振華曾指出，我國大氣的質量提高面臨很多困難，解決困難主要是依法管理環境。現在，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還是比較嚴重。這一論斷與美國1970年前治污所面臨的局面何其相似。

好的消息是，中國賴以抗霾的兩個基本法《環境保護法》(1989年頒佈實施)和《大氣污染防治法》(1987年制定，1995年和2000年兩次修改)正在修訂。新法將要體現的“環境優先”、“多還舊賬，不欠新賬”、“處責任人，按日計”等理念，都可見到美國當年的勇氣。而有關盡快修改完善大氣環境標準、責任制及監督考核機制、總量控制、區域聯防聯控、機動車污染防治、應急管理、信息公開與公參與等正在討論中的議案建議，單從它們的名字上看，就可以看出些許“美版《清潔空氣法》”的影子。

科技進步是“治霾”的唯一技術途徑

洛杉磯治理霧霾的經驗和教訓，北京似可充分借鑒。

1940年代，太平洋戰爭的爆發讓洛杉磯及其周邊變得空前繁榮，大量工廠和人口的湧入，讓這座城市成為全美汽車數量最多的地區，達250萬輛。1943年7月的一天，洛杉磯第一次出現嚴重霧霾。此后，情況變得越來越糟，霧霾越來越頻繁。洛杉磯市長弗徹·布朗宣稱要在4個月內永久消除霧霾。政府關閉了市內一家化工廠，因為當時認定化工廠排出的丁二烯是污染源。此后，政府又宣佈全市30萬座焚燒爐是罪魁禍首，居民被禁止在后院使用焚燒爐焚燒垃圾。可是這些措施出台后，霧霾並沒有減少，最后釀成1955年的那場悲劇。

霧霾究竟來自哪裏，謎底還需科技來揭開。加州理工學院的荷蘭科學家阿里·哈根斯米特通過分析空氣成分發現，洛城霧霾的罪魁禍首是汽車尾氣。1960年代末，催化式排氣凈化器出現，從技術上解決了汽油燃燒不完全的問題。1975年，洛杉磯所有汽車實現全部安裝凈化器。此舉被認為是洛杉磯治霧成功的關鍵。

當前，中美兩國都認為將從開發和應用新的環保和清潔能源技術中受益。作為當今世界唯一超級大國，美國在清潔能源技術方面無疑擁有巨大優勢，加上成熟時代40多年來的積累。如果美國在空氣污染治理科技共享方面不吝嗇，借鑒美國經驗能使中國享有更多的“可得最佳技術”、“當前可行技術”。

“相信群、依靠群”

1969年，一名叫丹尼斯·海斯的哈佛大學法學院學生決定輟學，專心從事環境保護事業。他應該沒有想到，其倡導的1970年4月22日全美保護環境草根大遊行，會開啟影響深遠的第二次美國環境保護運動，估計他也沒有想到未來他會被譽為“地球日之父”。正是1970年4月22日在全美各地舉行了聲勢浩大的遊行的2000多萬民，直接促成了1970年的美國《清潔空氣法》。也正是這場民行動，將環境觀念深深地植入美國社會，成為美國社會意識不可分割的一部分。為紀念這次偉大的民行動，美國政府后來將這天定為現已廣為世人所知的“地球日”。

我們可以看看美國空氣法律法中公益訴訟主體的變化。1970年，美國《清潔空氣法》授權任何人均可對違反排放標準或限制的任何人提起訴訟。當時此法中的“人”，包括個人公司、合伙人、協會、州、自治市以及州的行政機構。1977年，該法修正案將“人”的範圍擴大到個人以及聯邦政府的任何代表處、部門、機構、官員、代表或僱員。

中國《環境保護法》出台10多年來，公民個人、環保組織、環保局、檢察機關都曾作為原告提起過環境公益訴訟。為了保護日益惡化的環境，應進一步相信群，進一步發動群，環境公益訴訟的主體需逐漸擴大。但有人指出，環保法修正案二審卻與此相悖，力圖限制公益訴訟主體，這是一種明顯的倒退。三審則制止了這種倒退，贏得了民間環保組織和群的掌聲。

20世紀30年代，美國生態學家和環境保護主義的先驅奧爾多·利奧波德，野生的東西在開始被摒棄之前，一直和風吹日落一樣，被認為是極其平常而自然的。現在我們所面臨的問題是：一種平靜的較高的“生活水準”，是否以值得犧牲自然的東西為代價。對“少數人”來，能有機會看到大雁比看電視更重要；能有機會看到一朵白頭翁花，如同自由談話的權利一樣，是一種不可剝奪的權利。在中國，“少數人”這一群體正和成熟時代的美國一樣，聲勢不斷浩大。

以往所謂只顧增長、不管治理的“美國模式”，在20世紀已被“紐約霧霾”判了死刑。世人也曾為和正為美國經濟快速增長階段付出的巨大環境代價而哀痛。在霧霾越來越困擾民的今日中國，如“哀之而不鑒之”，恐“亦使后人而復哀后人也”。

本報北京1月13日電