夏斌：當前“三會”合并不是最緊迫的事

加強宏觀審慎管理以應對系統性風險

文／夏斌國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長 、北京當代經濟學基金會理事長

提要

談到監管協調問題，我同意吸取美國危機的教訓，補充協調內容，即宏觀審慎管理問題。因為我們確實已經面臨系統性風險，目前“三會”的監管主要是以微觀金融機構風險為重點，對系統性風險考慮得很少。我認為當前協調要包括四方面內容：第一是市場退出機制；第二是金控公司管理；第三是混業經營后的新產品監管；第四就是宏觀審慎管理。

各國金融監管體制的建立是一個博弈的過程，而不是純理論探討的結果。我國央行實行大區行體制一樣，經歷了一個博弈的過程。美聯儲旗下的13家銀行也是經過博弈而設立的，絕不是根據一個單純的理論模型設立的。並且，整個博弈過程的背后含著美國當時復雜的利益斗爭，兩黨之間歷經了一年多時間的全國公開的游說和斗爭。

有些學者提出要中央銀行的獨立性，很顯然，從方向看是對的。但是現在就要，現實嗎？這是一個政治及經濟的問題。要獨立性，即貨幣政策的權力全歸中央銀行，國務院干涉不了，在中國當前政治、經濟、干部組織體制現狀下現實嗎？稍想一下就明白了。

央行現行的大區行體系的最初設計不是現在這樣的。當時我們設計出來的方案是“一體兩翼”，即上面是中央銀行大區行，下面30個省市自治區分別設央行省分行和監管局。而且根據當時各行人員規模調查，計劃省分行和省監管局各400人指標。因為當時的監管部門，包括銀行一司、二司、外資司、非銀司、農金局五個司局，好像加起來不超過五百人，下面的監管人員更少了。人手嚴重不足，監管明顯不力。“一體兩翼”方案出發點是充實監管力量。沒想到，在國務院全體會議上向朱總理匯報時，被總理批評為體制設計“疊床加屋”，不得已，省級每個監管局只限於20人。這樣，在后來的運行中，不切合實際，根本運行不下去，耽誤了一年多時間的全國監管工作。后來才慢慢演變成現在的銀監會格局。

其實，當時為了排除地方政府對銀行的干擾，輿論強烈要求跨區設銀行。應該是商業銀行，而不是中國人民銀行，這是當時央行一位黨組人員提出的，但是沒成為主流聲音。我想說明的是，當時黨的檔案也沒有說清楚是人民銀行跨區設行，還是商業銀行跨區設行，只是提出了跨區設銀行。事實上，根據當時國情，基層人民銀行已經沒有貸款權了，控制信貸規模，跨區設分行已並不關鍵。

關於設立銀監會的問題，我和當時央行內部有些人觀點一樣，不主張單設銀監會，應該走“外管局模式”，外管局長是黨組成員、副行長，這樣好協調工作。無奈，2003年中國銀監會成立當天，我在《中國經濟時報》上發表了一篇文章，文中我堅決反對銀監會成立，為了立照存證。

根據經驗，我認為成立一行三會之后，商議會簽環節會大大增多，監管成本將大大的提高，監管效率將大大降低。但是參照外管局這個意見沒有成為現實。當時也曾討論過，干脆走英國模式，一行二會都合在一起（保監會還未成立）。據說，國務院領導反問，誰來當此頭？言外之意，找不到合適人，那么，還是分吧。

針對“一行三會”成立后的不協調狀況，有人提出混業經營、綜合監管，要加強監管協調，我在2005曾發文表示首先要明確，要協調什么？

第一是協調機構退出機制。從當時來看，退出機制需要人民銀行拿錢，需要與人行協調。

第二是協調管理金融控股公司。2000年我當人民銀行司長的時候，還曾布置起草過《金融控股公司管理暫行辦法》。15年過去了，這個問題至今還在討論。遺憾、痛心！

第三是協調隨著市場深化后，衍生工具和金融產品不斷增多產生的監管不適應問題。例如當前的理財產品和P2P平臺等。

要協調好以上三件事，關鍵在於明確了“盾”是什么樣的，才能找出相應的“矛”。我當時的意見是：

第一，關於金融機構退出問題，已經破產了幾家，我當時的意見是，只要國務院根據處理這幾個案子的經驗，形成國務院條例，明確在什么情況下人民銀行可以出錢，以及清償、評估和資金數額等問題，“三會”只要依照檔案貫徹執行，可以不涉及組織體制變動問題。

第二，明確金融控股公司的監管部門。當時的情況沒有今天這么復雜，因此我提出可以由金融控股公司中資產占比較大的機構的主管部門來監管。而且金融機構的支付問題，都由人民銀行監管，控股集團中大型機構幾乎都是商業銀行，證券、保險和基金的規模都很小，和銀行沒法比，所以可以明確由央行來管金控公司。

第三，對不斷涌現的金融新產品的監管和遊戲規則制定，確實需要成立一個協調委員會協調。協調委員會曾經也有過，最終因為各種原因導致協調不力。針對不起實質作用的協調機制，2005年我甚至還提出一個建議，成立一個專家咨詢小組，沒有官職，也沒有工資，有事則聚，無事則散。針對一行三會牽頭協調中出現的問題、不好協調的問題，幫助國務院提出咨詢小組的意見，上報國務院，以此幫助國務院領導形成最終決策。但最終這一提議也是不了了之。

今天再次談到監管協調問題，我同意吸取美國危機的教訓，補充協調內容，即宏觀審慎管理問題。因為我們確實已經面臨系統性風險，目前“三會”的監管主要是以微觀金融機構風險為重點，對系統性風險考慮很少。

協調的內容，可以再增加一塊內容，包括四方面的內容：

第一是市場退出機制；

第二是金控公司監管；

第三是混業經營后的新產品監管；

第四就是宏觀審慎管理。

李波的方案更多的是突出人民銀行的功能監管，這個問題怎么理解呢？現在央行或者說中國，應該建立一個宏觀審慎監管框架。怎么建？

我認為中國的很多事都是事在人為。當前中國金融監管中出現的問題，不僅僅是組織體制問題，是人的問題。目前國務院金融秘書局已經成立了，宏觀審慎管理思路有了，許多宏觀審慎監管政策很多是涉及“三會”的監管政策，是交叉交集的。怎么辦？

僅“三會”合並，再與“一行”協調？看來這不是最緊迫的，央行看重的是與銀監會合並。“一行三會”大合並，是否已到了不合並不行的地步？還有沒有其他不“傷筋動骨”體制的解決辦法？中國這么大，在北京辦公室里簡單想個辦法，對全國金融管理組織與隊伍短時間內來個大動作，會不會對本來壓力就大的當前系統性風險的化解帶來更大的壓力？帶來干擾影響？這要慎重。

我是建議：

一是可以水到渠成，先把需要做的事做起來，擇機再大動體制。而且有些日常監管事即使合在央行內，與貨幣政策是根本無關的。當前監管中出了不少事，有的根本不是協調問題，而是領導的拍板決策勇氣和認知問題。

二是在中國“官本位”體制下，國務院本來可以直接而且已經是直接在下令協調“一行三會”的事宜。所以在此基礎上，可以強化協調組織，明確和組織好需要協調的幾件事就行了。建議由主管副總理當協調小組組長，央行行長當副組長，“三會”負責人當組員，明確央行行長對協調的重要領導作用。而且，“由事定人”，根據需要協調的事項，從“一行三會”抽人，成立相對獨立的機構，直接歸協調小組領導，或與國辦金融秘書局合署辦公。還有一個辦法是，把央行負責宏觀審慎監管的人擴充到金融秘書局里去。一般的貨幣政策事務和微觀金融機構監管事務可照舊不動。視情況發展再慢慢調整。

另外，對於目前我國存在的兩個債券市場——交易所債市和銀行間市場不統一問題，我說幾句。

1996年，朱镕基總理要求解決違規資金入股市的問題，當時我剛從深交所回人民銀行，提出的解決辦法就是，要割斷銀行和交易所的關係，把交易所中的銀行會員叫回來就行了。割斷之后，央行的貨幣市場越做越大，超過兩個交易所市場，這才開始研究合並。現在交易所和人民銀行各自有各自理由，於是一直拖到現在。對於這個問題，無論從理論上，還是從規模經濟角度來看，我認為都應該合並。

當時由於監管不嚴，法律意識不強，需要分割債券市場，現在如何合並兩個債券市場？不能再長期爭論不休下去了。我認為解決的辦法也很簡單。建議把發改委、證監會和人民銀行各自分管債券的一位局長、一位處長集合在一起，共同研究兩個債券市場統一的方案，同時宣布他們的工作將重新分配，視表現。限期一周，拿出兩個市場統一方案。然后，把這些相關人員統統調在“統一方案”所指向的監管部門就行了。

（本文轉載自中國金融四十人論壇 微信公共號）