這個國家過度城市化后問題橫生 中國能做什么

    今年，apec峰會將在秘魯首都利馬召開，城鎮化將是一個重要關注點。不久前，筆者本人赴秘魯參加apec第一次高官會。在訪問交流過程中，我們對秘魯城鎮化建設的特點和實踐做了較為全面的觀察和了解。本次交流中發現，秘魯經濟發展穩定，在新興市場中表現搶眼。但是，秘魯的城鎮化面臨著諸如與經濟水平不匹配、過度城市化、環保問題突出等特點。

中秘城鎮化合作是中拉合作的一個重要環節，秘魯的城鎮化實踐給我們提供了經驗參考及合作機遇。如何以小見大，明確雙方供需，撮合城鎮化項目對接落地，並進一步拓展我國海外投資，意義深遠。本文作者為中國城市和小城鎮改革發展中心國際合作處副處長、副研究員劉悅。該報告摘自《瞭望智庫》微信公眾號，和訊網已獲轉載授權。

2014年北京亞太經合組織（apec）領導人非正式會議批準了《共建apec城鎮化伙伴關係合作倡議》，2016年中方將舉辦首屆apec城鎮化高層論壇。

今年秘魯將作為主辦國舉辦2016年apec峰會，城鎮化作為目前亞太地區經濟增長的主要動力，是兩國共同的關注點。

近期，我們對秘魯進行訪問交流，詳細梳理了秘魯城鎮化特點，並深入分析中秘合作基礎、供需結構，將在雙方經驗分享的基礎上，擴大彼此貿易投資，促進兩國城鎮化項目的精準對接和合作的務實推進。

秘魯城鎮化特點

秘魯經濟在南美諸國中表現良好。二十年多年來，秘魯經濟的繁榮發展主要得益於上世紀90年代藤森政府打下的良好基礎。藤森之后的秘魯歷屆政府保持了政治的穩定性和經濟政策的連續性。在2008年國際金融危機后，秘魯仍保持著5%以上的增長，在新興市場國家中表現搶眼。

秘魯作為拉美國家的一員，一方面，其存在的許多問題和拉美國家相當類似：高城市化和高貧困率相伴，秘魯城市人口約占78.29%，但貧困率仍高達23.9%；另一方面，秘魯也有其自身的特點，主要是城鄉失衡、礦業為主的山區城市問題等。

（一）城市化與經濟發展水平不匹配。秘魯城市人口過度增長使得城市化水平明顯超過工業化和經濟發展水平。如果用城市化率與工業化率的比例來測量的話，這一指數的世界均值為1.5%，而秘魯與許多拉美國家類似，都超過了這一指數，且遠遠高於世界平均水平（秘魯為2.9%）。

在拉美工業化進程的23年中，秘魯農村人口基本沒有增長，而城市人口呈飛速增長。1970年，秘魯城市人口為752萬，農村人口約為520萬，而到2013年，城市人口已接近2400萬，農村人口增長極低，為570萬。這說明，在這四十年的時間里，幾乎有近1500萬人口涌入城市。

工業不足、經濟發展滯后阻礙了城鎮化質量的提升；基礎設施的建設也無法承載這種大量人口短時間進入城市，導致了“城市病”的出現。

大批農民來到城市后並不能得到充分就業，收入水平很低，又得不到住房信貸，不能得到合法的住宅，於是許多移民通常會通過非法手段占領閑置土地，自建住房。

其中，這些住宅並不在市政和有關部門規劃之中。由於政府認為這些住宅不合法，因此很少在這些居住區內進行基本建設投資，致使這些住宅區基礎設施極度缺乏。這些非正規的住宅區逐漸發展成貧困階層居住的大片貧民窟。這種貧民窟的大量存在滋生了毒品、賣淫等犯罪活動，影響社會穩定。

秘魯首都利馬市中心

秘魯首都利馬周邊貧困區

（二）過度城市化造成社保制度的崩潰。社會管理缺失的城市化過程中，社保、失業、犯罪、社會不穩定因素突出。從農村遷移到城市的人口由於經濟基礎薄弱，居住條件差，同時沒有正規、固定的收入來源，往往處於貧困線邊緣。

在1990年，秘魯大約有一半人口生活在貧困線以下（55.1%）。由於城市人口爆炸，就業的非正規性等因素，社保支出居高不下。城市社保制度在巨大的人口壓力面前難以滿足現實需求，於是，城市財政面臨空前壓力，社保支出占gdp比率由1.3%上升至3.2%。

但是，城鎮就業的非正規性又為擴大社保制度覆蓋面帶來了困難，相當一部分非正規性就業群體由於種種原因難以參加進來，覆蓋率平均僅大約在40%左右。

這說明，社保制度供給與過度城市化之間出現巨大鴻溝，社保制度難以趕上或滿足過度城市化的發展要求，絕大部分勞動年齡人口不得不裸露在社保制度之外或處於低水平的保障之中，導致了城市人口中存在大量貧困人口。

（三）城市化發展過程的不均衡，過度集中與城鄉失衡。兩極分化十分明顯，分配不公非常嚴重。秘魯是世界上基尼系數最高的地區之一，目前雖有降低，但仍高於國際0.4的警戒線。目前秘魯的基尼系數為50.5%，最高收入人群的收入是最貧困人口的20多倍。這源於秘魯的城市化發展進程中的不平衡。

首先，城鄉收入差距大。根據秘魯2010年家庭問卷調查顯示，65.2%的人口居住於城市地區（注：根據這一調查的定義，集中居住人口為2000人以上的即為城市。）。雖然鄉村人口僅為三分之一，但卻集中了60.5%的貧困人口。

而在山區，更是生活著55.1%的貧困人口。在秘魯的發展過程中，城市貧困人口降低較為顯著，貧困率降低四分之三；而農村則不然，2010年相對2001年貧困人口僅僅減少了三分之一。城鄉發展的差距逐步拉大，成為了兩極分化和收入分配不公的重要原因。

此外，值得注意的是，城市之間的發展也不均衡，全國23%的人口集中於首都利馬及其附近地區，近70%的經濟活動發生於利馬地區，這也造成了人才、資源等過度集中，沿海城市攝取了經濟發展的成果，而農村和山區的經濟得不到很好的發展。數據顯示，沿海省份近年增長率高達9%，而地理位置遠、產業結構差的省份增長率僅為3%，地區發展差距可見一斑。

（四）農業發展與環境保護問題突出。農村在發展過程中享受到的成果較少，而近年隨著秘魯農產品(000061,股吧)出口行業的擴張，農村有了較大的發展機遇。但農村缺乏基礎設施的情況比城市更為嚴重，主要表現為路網的建設等，技術、人才也成為制約農村發展的瓶頸。

此外，深加工、運輸、港口等都在沿海城市，農產品出口的利潤大多被城市獲得，農村需要就地發展加工工業以實現產業鏈的健全。

秘魯在南部山區農村實行了發展型扶貧計劃，在國際農業發展基金支援下展開，覆蓋阿雷基帕、庫斯科等五個省，幫助農村地區修建水利設施、施肥、聘請技術員、銷售產品甚至於制造手工藝品、發展旅遊業。這一計劃成效較為顯著，截至2010年，已經有2.2萬戶農民因該項目脫貧。

這一計劃也可以說明，通過基礎設施建設等方式可以有效幫助農民脫貧，縮小城鄉差距。而礦業一直以來是秘魯的支柱，在礦業的基礎上形成了一些城市，但是由於礦業連年開采，環境保護出現了很大問題，甚至引發社會矛盾和對抗事件。

中秘合作基礎

（一）戰略伙伴的雙邊關係。1971年11月2日建交以來，中秘兩國關係發展順利。秘魯是拉丁美洲第一個與中國簽訂一攬子自由貿易協議的國家，也是唯一一個同時與中國建立了全面戰略伙伴關係的拉美國家。

2013年4月秘魯總統訪華期間，中國和秘魯宣布將兩國關係提升為全面戰略伙伴關係。

2015年，李克強總理訪問秘魯，雙方簽署10項協議，涉及金額143億美元，加強能源、礦業、水電、基礎設施建設等領域合作，還涉及了金融合作。

雙方高層的頻繁互訪，全面戰略伙伴關係的建立，自由貿易區，在apec框架內的合作，都表明了目前兩國間繼續合作的基礎是牢固的，未來的前景也是較為廣闊的。

（二）持續加深的經貿往來。中秘兩國簽署了自由貿易區與一系列投資貿易協定。2009年，時任中國國家副主席的習近平和秘魯第一副總統詹彼得里共同簽署《中國-秘魯自由貿易協定》，這是中國與拉美國家建立的第一個自由貿易區。

2014年，中秘雙邊貿易總額達到158.73億美元，占秘魯進出口總額的20%。中國首次超越美國，成為秘第一大進口來源國，同時也是其第一大出口國和最大貿易伙伴國。中國出口秘魯的主要產品為機電產品、高技術貿易品等，秘魯出口中國的主要是農產品、礦產品，雙方在貿易領域有很大的互補空間。

此外，中國企業對於秘魯的投資也是比較成功的。2014年7月，由中國五礦集團公司所屬五礦資源有限公司牽頭組成的聯合體以70.05 億美元收購秘魯邦巴斯特大銅礦股權。

中國在秘魯投資近年來迅速增長，五礦、中石油等中國大型國有企業在秘魯進行生產和開展業務，在秘魯的中資企業現已超過100家，實際投資總額超過140億美元，中國成為秘魯主要投資來源國之一。

除了在貿易、投資等的合作已經有一定基礎以外，中國還向秘魯表示了“愿意探討符合雙方需求的融資方式以及貿易本幣結算和雙邊貨幣互換”。未來，雙方的合作可能會進一步深化，貿易聯系緊密、對外投資擴張。

（三）大量華人和華人社區的存在。中國人於1850年代開始進入秘魯工作，並成為有較大影響力的族群。2008年，秘魯華人約占10%，多為廣東和福建等地移民，數量和占比都相對較高，華人群體的存在為中國、秘魯兩國之間的關係深化打下了良好的基礎。

中秘供需分析與對接合作

（一）基礎設施建設及棚戶區改造。秘魯的基礎設施建設還比較落后，由於秘魯中產階級的興起（目前中產階級的人口約占30%），消費能力有所提升，對新公寓樓、家電、汽車等大件產品有著巨大需求，而這些需求與目前的基礎設施很不匹配。

例如，1990年，秘魯銷售了2萬輛新車。2013年秘魯銷售了20.5萬輛新車，比1990年增加了10倍，但20多年過去了，道路卻沒有怎么擴建，以致交通非常擁堵。

此外，秘魯目前的經濟發展仍依賴出口，若要保持經濟持續快速增長，必須改善基礎設施，大量投資興建和改建機場、港口、公路等。

基礎設施是一個城市的關鍵，中國的城市化進程中對於基礎設施建設是較為注重的，且積累了豐富的經驗，有一定的資金與技術，可與秘魯就基礎設施進行合作。進行道路、橋梁、港口設施的修建，這也有利於中國企業在當地投資的開展。

而且，“一帶一路”、apec合作框架都為基礎設施領域的合作提供了助力。中國、秘魯、巴西三國共建“大洋鐵路”也是進行重大設施建設的模范工程。

此外，由於秘魯對於醫療和教育投入不足，秘魯的醫療衛生和教育行業亟待發展。根據世界經濟論壇公布的全球競爭力報告顯示，近年秘魯在醫療衛生和基礎教育指標始終處於落后位置，中國可以在這兩項重要領域與秘魯進行合作，改善其基礎設施。

（二）綠色低碳城市的建設。秘魯為拉美比較典型的資源型國家，以礦業為基礎的秘魯城市在發展過程中受到環境破壞帶來的負面影響。

中國在綠色城市建設上已經探索出了自己的經驗和模式，可以對秘魯的采礦業進行“綠色投資”，在投資礦業的同時引入一些環保項目，既可以緩和當地對於環境的憂慮，又可以獲得一定的經濟效益。此外，適當地利用當地環境發展一些水利水電、太陽能、風能等清潔能源建設，也是較有合作前景的。

（三）產業多元合作：礦業、農業、人才。秘魯是一個資源豐富的國家，最近五年的經濟增長主要是靠出口帶動。中國對秘魯礦產品的大量需求有利於秘魯經濟的發展。中資企業的直接投資更能助力秘魯的資源開發。

2013年12月，中鋁集團投資了35億美元在秘魯中部收購的特羅莫查銅礦項目正式投產。該項目銅礦儲量估計為1200萬噸，直接雇傭了2500名當地工人，年產銅礦砂20多萬噸。今年將使秘魯銅礦產量增長 17%，並將對秘魯經濟產生重要效益。

而眾所周知，礦業是秘魯的支柱產業，也是推動城市化的重要力量之一，投資於礦業與前文所述的基礎設施建設、綠色低碳城市等是相輔相成的，對於雙方都是有益的。

農業也是秘魯的一個重要出口行業，是提高農村發展水平、縮小城鄉差距的重要部分。秘魯2013年出口的農產品達39億美元，其中包括5億美元的蘆笙和4.5億美元的葡萄。

中國也大量進口秘魯的漁業制品（如魚粉）、蔬果制品等。秘魯奉行自由貿易的政策，與中國簽訂了自貿協定，從而使秘魯農業區擴大了蘆笙、葡萄和菊芋等農產品的生產和出口。中國不僅作為一個需求方，更可以作為投資方和合作方，為秘魯農業發展提供資金等，獲取對方的產品和相關農業領域的技術。

此外，秘魯需要大量專門技術人才，但現在秘魯礦業缺乏工程師，農業領域缺乏專家，為此不得不從智利等國引進工程師和農業科技人才。與其他國家相比，中國的工程師隊伍是極為優秀的，中國向秘魯輸出工程技術等方面的人才也是可行的。

秘魯城鎮化發展是拉美的一個縮影，而中秘城鎮化合作也是中拉合作的一個重要環節。以小見大、以點及面，明確供需，撮合城鎮化項目對接落地，增進國際務實合作，如此才能更好地保障各國的經濟發展，擴大雙邊、多邊的市場需求和投資，推動創新增長、改善民生，實現強勁、包容和可持續發展。