解構新加坡獨特的“脫貧戰”：從不劃定官方貧窮線

新加坡國立大學東亞研究所教授和學術顧問黃朝翰撰文指出，新加坡維持了不劃定官方貧窮線的政策。政府認為劃定貧窮線，然后把一些人列為貧窮，從政策運作的目的來看並沒有什么幫助。所有社會都有一些在經濟和社會上處於弱勢的群體。他們因為失業、家庭破裂和健康欠佳等原因而陷入貧困。對推行政策來說，任何一刀切的定義都沒有實際用途。因此，政府強調，把重點放在特定政策或計劃，有針對性地幫助特定群體，比把有需要的人，以武斷的定義列為貧窮人士的負面做法更有意義。不過，根據政府所提供的中位數家庭收入、收入差距和家庭在基本需求的平均開支等數據，學者可以很容易地對新加坡的貧窮情況進行評估。在眾多估計中，2011年的10%至12%貧窮率似乎相當合理。這篇文章具有一定參考意義。

“經濟發展”原本被定義為人均國內生產總值的增長，或簡單地等同“經濟增長”。但經過數十年相當快速的增長，許多發展中經濟體仍然面對嚴峻的收入不平等、失業率飆升和普遍的貧窮。它們取得了“沒有發展的增長”。

有鑒於這些“發展上的失敗”，聯合國於2000年通過了八項“千年發展目標”（millennium development goals）並承諾在2015年落實。其中，消除極端貧窮和饑餓是首要目標。世界銀行、國際貨幣基金組織和其他國際機構都伸出援手。

以緩解貧窮來說，2014年/2015年全球監控報告顯示，將極端貧窮減半的目標，在2010年便已達到，其中最引人注目的成績是在東亞取得，尤其是中國。聯合國預計將以新的“可持續發展目標”（sustainable development goals）框架，來取代今年屆滿的“千年發展目標”。

削減貧窮現在成了經濟發展新意義的核心。“貧窮”是個相當模糊的概念。在落后國家的貧民窟或者無家可歸者身上，我們可以清楚地看到“極端貧窮”。像饑餓這樣“明顯可見的貧窮”，實際上可以從窮人每天所攝取的卡路里衡量。人們不太知道的，是貧窮，甚至極端貧窮，也可以出現在發達國家，包括一些富裕的社會。

貧窮的正式定義，一般需要制定一個滿足對食物、衣服和住房等基本要求的人均（或每個家庭）最低消費水平。因此，世界銀行按2005年的購買力平價，把發展中國家的貧窮線定在每天1.25美元。根據這標準，發展中國家約17%的人口（超過10億人），今天還生活在每天1.25美元或更低的水平——這個百分比在1990年是43%。

世界銀行的標準是供國際上比較使用。大多數政府在制定減少貧窮的措施時，會根據它們的經濟和社會情況（比如當地的生活水平），劃定自身的貧窮線。每天1.25美元的標準也受到匯率波動的影響。

進一步定義貧窮顯然可以是相當武斷的。在不同文化和社會背景，“基本需求”在數量和質量上都有所不同。不同的發展階段，經濟增長和期望的提高也可以造成改變。因此，每一個國家會劃定符合自身經濟發展程度和社會規範的貧窮線。換句話說，除了一些“絕對門檻”，貧窮是個相對的概念。

美國人口普查局把貧窮門檻設在1963年基本食物價格的三倍，並不時按通脹、家庭人口和年齡進行調整。因此，到2011年，美國一家四口家庭的貧窮門檻是2萬3500美元，也就是說美國的貧窮率是15%。在這個富裕的社會，還有4650萬個“窮人”。事實上，許多美國城市如底特律和邁阿密的貧窮率，更是分別高達33%與27%。

與美國不同，許多經濟合作與發展組織（oecd）成員國選擇以“中位數”（把它分為均等的兩半）家庭收入的50%來作為貧窮線。生活在線下的個人或家庭屬於貧窮人士。這樣做需要準確的家庭收入數據。

可以預料的，貧窮的概念和劃定“相對貧窮線”的方式，日益成為引發激烈爭論的政治和社會課題。每一個社會必定有一些人的可支配收入，屬於中位數收入劃界的另一邊。簡而言之，任何社會都存在“相對貧窮”。社會上也永遠有窮人。

近年來，收入分配幾乎在所有市場經濟都每況愈下。這是因為現代經濟增長主要是由市場力量所主導，著重的是效率而不是公平，擁有技術和資本的人可以獲得更多回報。結果，即使在享有強勁經濟增長的國家，收入分配也越來越不公平，從這些國家日漸升高的基尼系數可見一斑。法國經濟學家托瑪斯•皮凱蒂（thomas piketty）的著作《二十一世紀的資本論》便深入的討論了這些課題。

收入差距的擴大，意味著相對貧窮只會變得更嚴峻，因為更多家庭將掉到貧窮線下。貧窮的問題也往往因失業率高企而惡化。因此，2008年金融危機后，大多數發達國家的貧窮率都上升了。以美國為例，平均貧窮率從2006年的12%增加到2013年的15%。

東亞的經驗

經濟成功發展是削減貧窮的必要條件。東亞經濟體的發展水平並不均衡，在減少貧窮上所取得的成績因此也不盡相同。發達經濟體如日本、韓國、台灣、香港和新加坡成功地消除了絕對貧窮，目前忙於處理各自的相對貧窮。

因為長期的經濟增長，中國、馬來西亞和泰國處於基本上解決了絕對貧窮的過渡時期，目前削貧的努力主要是針對一些區域或群體。

至於印度尼西亞、菲律賓和亞細安新成員國柬埔寨、老撾、緬甸及越南，它們還在努力消除絕對貧窮，以便達到聯合國“千年發展目標”。

從歷史來看，中國對抗貧窮的整體表現是最突出的。自1978年改革開放以來，它成功地讓5億人脫貧。根據聯合國的數據，全球70%的脫貧成就來自中國，按其原有的最低標準，中國的鄉村人口只有2.8%還可以算是“貧窮”的。貧窮線在2011年提高到2300元人民幣時，鄉村的貧窮率便上升到13%或1億2800萬人。

日本的城市基本上沒有貧民窟。不過，日本有其“在業窮人”，政府不久前也把貧窮率定在16%。日本是個快速老齡化的社會，因此必須處理“貧困老人”日增的問題。

韓國的快速經濟增長大大削減了絕對貧窮，官方公布的貧窮率也是16%。貧窮也主要局限在老年人，其人口中滿65歲的人，幾乎一半面對貧窮的困擾。

馬來西亞是個中上等收入經濟體，絕對貧窮從1970年的49.3%大幅下降到2012年的1.7%。政府大多數的發展計劃都包含讓占人口大多數，原本是較貧困群體的“土著”受惠的“再分配政策”。然而，經濟增長近年下滑，使相對貧窮率從2007年的17.4%增加到2012年的20%。貧窮日益和社會階層相關，各族群都受到打擊。

泰國同樣是個中上等收入經濟體，貧窮主要集中在鄉村。過去20年的快速經濟增長，也大幅減少了整體貧窮率，從2003年的32.3%下降到2011年的13.2%和2013年的10.9%。泰國的收入差距一直很高，基尼系數也在0.5左右。因此，這可以說是不俗的成績。

經過數十年的工業化，印尼還是個中低等收入經濟體。但多年來，強勁的增長也把貧窮率從1976年的40%削減到1999年的24%，到2013年更進一步減少到11.4%。印尼相對低的貧窮率可能是因為它較公平的收入分配。印尼的基尼指數只有38.1左右，在亞細安成員國中可以說是僅有的例子。

菲律賓是區域另一個規模相當大的中低等收入經濟體。盡管最近的經濟展望改善了，貧窮和收入不平等仍是巨大挑戰。根據每天1.25美元的標準，其貧窮率從1985年的約40%減少到2012年的20%，但其2012年的基尼系數是0.5，仍然偏高。在這兩方面，菲律賓的表現似乎皆不如印尼。

在亞細安四個新成員國中，柬埔寨削減貧窮的表現最為突出——貧窮率從2004年的53%銳減到2011年的20.5%。越南在成功實行市場改革后，在減少貧窮上也取得耀眼的成績。其貧窮率從1990年代初的60%銳減到2010年的21%。老撾雖然是個內陸經濟體，削貧的表現也不俗，貧窮率從1992年的46%下降到2010年的26%。至於緬甸，削減貧窮多年來一直不是重要考量（國家團結才是）。這種情況直到最近才有所改變，它所取得的進展也相當緩慢。根據亞洲開發銀行的數據，緬甸至少四分之一人口生活在貧窮線下，更多也只是在貧困線上掙扎。

新加坡削貧獨特方式

新加坡這個小城市國家的人均國內生產總值，目前是區域內最高的（2014年是5萬6000美元），遠高於日本（3萬6500美元，部分原因是日元貶值）。不過，盡管取得了高度發展和繁榮，新加坡也面對其自身的貧窮問題。但新加坡政府削減貧窮的方式，卻與東亞其他國家大相徑庭。

首先，新加坡維持了不劃定官方貧窮線的政策。政府認為劃定貧窮線，然后把一些人列為貧窮，從政策運作的目的來看並沒有什么幫助。所有社會都有一些在經濟和社會上處於弱勢的群體。他們因為失業、家庭破裂和健康欠佳等原因而陷入貧困。對推行政策來說，任何一刀切的定義都沒有實際用途。因此，政府強調，把重點放在特定政策或計劃，有針對性地幫助特定群體，比把有需要的人，以武斷的定義列為貧窮人士的負面做法更有意義。不過，根據政府所提供的中位數家庭收入、收入差距和家庭在基本需求的平均開支等數據，學者可以很容易地對新加坡的貧窮情況進行評估。在眾多估計中，2011年的10%至12%貧窮率似乎相當合理。

新加坡面對的主要是相對貧窮，而不是絕對貧窮。新加坡很早便實行了公共援助金（public assistance）計劃，為個人或家庭提供長期援助。這些事實上是“無力脫貧”的人——因為年紀大、殘疾或其他重大家庭問題，一直沒有辦法工作。目前，約有3000個新加坡家庭需要這種長期的援助。

新加坡削減貧窮的方式是“對症下藥”，包括確保經濟持續增長和充分就業（沒有工作就沒有收入）；其次是通過教育和培訓支援人力資源的發展，讓大多數人可以參與經濟發展。其核心思想是，如果不參與其中，就不能從中受益。

在社會層面，政府為80%的人口興建公共住屋（政府組屋），所有工人也必須加入強制性的公積金制度（提供基本的退休和醫療保障）。除了這些，新加坡並沒有福利國家常見的其他社會福利計劃如最低工資和失業福利。

基本上，由人民行動黨執政的政府不贊同任何國家福利制度。政府鼓勵工人接受培訓，也以種種獎勵如就業培訓計劃、就業入息補助計劃來鼓勵他們持續受雇。簡而言之，政府不要人們建立一種“權利意識”或“依賴援助”的心態。新加坡在削貧上的實事求是思維，在區域上是獨一無二的。新加坡的經驗也許值得其他國家借鑒。

總而言之，對發展中國家和發達國家來說，對抗貧窮的戰爭永無休止。最貧苦的國家即使解決了絕對貧窮，改善了人們的生活，還得面對相對貧窮的問題。貧窮已經成為一個永遠不能克服的難題，部分原因是它是一個相對的概念。此外，它也是一個不斷移動的目標。

作者是新加坡國立大學東亞研究所教授和學術顧問

葉琦保譯