張承惠：地方金融監管 集中金融辦監管職能可借鑒

金融界網站訊 全國地方金融第十九次論壇於2015年7月20日在中國黑河舉行。本次論壇由黑龍江省金融工作辦公室、金融時報社、中國地方金融研究院、全國地方金融論壇辦公室聯合主辦，地方金融（黑河）研究院、黑河農商銀行承辦，武漢農商銀行、大興安嶺農商銀行、地方金融雜志社協辦。會議主題為“新常態下中小銀行國際合作——機會與路徑”。

國務院研究發展中心經濟研究所所長張承惠女士在論壇上做了主題為“經濟新常態下地方金融監管”的專題報告。報告中她表示，從目前我們調研的情況來看，各省幾乎都成立了金融辦，有一些地方金融辦體系延伸到縣級政府。但是管理的模式、管理的內容、管理的重點差異極大。我到是覺得，像有一些省市集中地方金融辦監管職能的做法是值得借鑒的，當然這里面股利也是巨大的，因為分散在各個金融部門的。

以下為文字實錄：

張承惠：尊敬的主持人、尊敬的侯主任我的老領導，各位來賓大家早上好！

首先祝賀全國地方金融第19次論壇召開，我也是第三次參加了，感覺論壇還是很有價值的。論壇副標題是—新常態下中小銀行國際合作，這個問題我們還沒開始研究，所以我就我們研究的問題跟大家做一點報告。剛才侯主任講到新常態的特征講的非常好，所以我不講新常態了，我就講地方金融監管。地方金融監管我想講幾個問題。

第一，為什么要提出這個命題。

第二，地方金融監管管什么。

第三，地方金融監管怎么管。為什么要管、管什么、怎么樣管三句話。

首先為什么要提出地方金融監管這個命題，這個問題是中國獨有的現象，在國外地方政府進行金融監管應該說幾乎是沒有的。在中央集權的國家，金融一定是中央政府監管的，在聯邦制的國家地方政府會有一些監管的職能，比如說像美國有州立銀行，這一塊在一定程度上是地方政府監管，因為在州范圍內活動，州設立，州政府批準的銀行，它是聯邦制的。還有像加拿大，加拿大還有一些聯邦國家，保險業很長時間都是由省一級政府監管，只允許在省一級活動。但是現在有一個新的趨勢，要把保險業監管統一到中央的層面，現在有這個趨勢，包括美國。

還有一塊國外的說法，比如說像美國，大銀行你要在我這個州開展業務，你要在我這個州領牌照。中資銀行到美國去很困難的一個原因，可能我們和美國政府談好了，但是到各個州政府有困難，各有各的標準，各有各的要求。如果說國外有地方金融監管，大概也就在這幾個方面是有力點。

中國為什么要提出地方金融監管，特別是這幾年把這個話題越來越詳細，而且我們可以看到地方政府在這方面已經有了實質性的操作了，所以關於這個問題我們在過去的兩三年里已經去了十幾個省進行過調研，了解到一些情況。為什么對中國來說地方金融監管是一個很突出的問題呢，我想很簡單，就是因為我們地方性類金融機構數量太多了。這個數量我可以給大家舉幾個類型，第一個小貸公司，小貸公司地方政府批、省政府批到去年年底8922家，接近9000家。融資信用擔保公司2013年8185家，典當行去年數據大概是6800多家，還有融資租賃、民間資本管理公司，2012年從溫州開始試點，很快推廣到山東、云南、湖北這些省都開始做，還有P2P模式，新的數據是2028家。另外商業保點在2012年推出試點，推進非常快，2013年只有884家，2014年就超過1000家。這些將近三萬家。還沒考慮到PE、VC，沒考慮到眾籌，各地開始成立資產管理公司，各種各樣的金融資訊服務公司，以及各種各樣的產權股權交易，把這些機構全部加起來超過三萬家。我們現在體制內的金融機構數量是多少呢？由銀監會監管，銀行類銀行業金融機構、法人機構是多少？是4091家。由證監會監管，包括證券公司、期貨公司、基金公司加起來2600多家，由保監會監管保險公司，保險公司不多，140多家，保險中介公司2000多家，加起來大概是2600多家。所以中國銀、證、保全部加起來金融機構不到一萬家。地方已經三萬多家了，如果按照現有監管部門監管能力來說，他是管不過來的，這是一個最主要的原因。

為什么我們這些，我叫它類金融機構會發展出這么多這么快呢，最根本的原因通過金融管制。正規金融體系存在，到目前為止還存在相當嚴格、嚴厲的管制，使得金融市場準入非常困難，而且金融服務不能滿足實體經濟的要求，這是最根本的原因。如果說在根本的原因之下，我想有三點原因造成當前各種各樣類金融機構數量泛濫這樣的一個現狀。

第一，是歷史上中國有很多民間金融，正規金融機構不服務的空白領域在一些東部沿海地區，民營經濟發達的地區一定有相應融資需求的，融資需求相對於民營經濟需求就是民間投資可以辦到的，這是歷史上形成的。

第二，最近這些年地方經濟發展所帶來的需求，經濟政府現在有六七年七八年開始關注中小微企業的發展，中小微企業發展就需要相應的融資服務。那么怎么辦呢？我們的大銀行、大機構不能給中小企業提供足夠的服務，地方金融政府就有非常強的動力去創造一些機構來為這些中小微企業提供服務。

第三，金融改革的試點。在試點過程中我們有一些新的金融業態產生，比如說我們民間資本管理公司，我前面說的是溫州開始試點，在山東得到了大范圍的推廣。溫州本身發展的沒有山東快，還有其他一些新型的機構。特別在新常態下，侯主任說的新常態之下，新常態之下我們遇到金融領域遇到兩大問題，第一個原來金融機構所習慣的優質客戶融資需求在下降，習慣大企業、大項目、外資企業或者比較優質的企業，特別是優質企業不太缺錢，特別是隨著資本市場發展，可以到債券市場融資、可以到股票市場融資，不見得需要銀行為他提供信貸融資，而且經濟在下行，所以融資需求在下降。第二因素是金融風險在上升，經濟下行之后，所謂的水落石出。原來埋藏、隱藏大量不良資產，在經濟下行的階段暴露出來了。我們前天座談會上農商行董事長也提到信貸不良率貸款，壓力很大。大機構也是一樣。我記得我在兩年前在一個論壇上跟中信銀行(行情601998,咨詢)（601998，咨詢）的行長，我悄悄問他，我說你跟我說句實話，你說銀行的真實不良率是多少，他當時跟我說50%，那是兩年多以前，現在50%肯定不止。媒體千萬不要報出去，我們要以銀監會公布的數據為準，千萬不要報出去。不良資產壓力加大的情況下，銀行的剩貸也成為常態。剛才侯主任說的，資金很多，同業拆借市場利率不高，但是一到實體經濟壓力就很高，利率很高。這是一個，我在說地方金融機構數量太多。數量多帶來兩個風險的問題，第一個非法集資，非法集資這一塊現在地方政府我認為壓力非常大的一件事情。我去年到西安，西安的一個教育的集團的一個非法集資案，就使得全部公安局刑偵大隊的力量全部撲上去都不夠，一旦出現一起非法集資案件當地政府壓力巨大，老百姓(行情603883,咨詢)（603883，咨詢）要上訪要找政府，采取種種合理、不合理，甚至是非法手段要求政府解決他的問題，這個壓力是非常大的。第二我們很多類金融機構出現了大量違規行為，比如說融資擔保公司，比如說小貸公司。因為我們有一些制度限制，使得它的盈利模式是不可持續的。商業性的融資性擔保模式不可持續的。在這種不可持續之下仍然要活要吃飯怎么辦呢？那就違規了。曾經湖南有一個地級市的監管，銀監會的監管官員，我跟他說，你怎么看？前年上半年進行一次他們域內的普查或者是找了一個金融辦的政府官員。我說，你看到了，你們普查的情況，違規的現象多不多？他說，幾乎沒有一家機構是不違規的，不違規就不能生存的。所以在這種情況下風險在加大，數量也很多，中央監管部門監管不過來，只能交給地方政府了。

但是我覺得這種現象，大量體制外金融活動或者是類金融活動交給地方政府監管，這種現象是一種過度時期的現象。當然這個過度時期可能會比較長。未來的發展趨勢應該是減少的。真正的金融監管活動一定還要由中央政府來監管，因為我們是一個中央集權的國家，金融又是一個不分地域的活動，都交給地方，大量的金融活動交給地方政府監管是有問題的。當然這是過度期以后的事情了。還有一點，未來我覺得隨著監管體制的轉變，監管方式的轉變，我們現在以機構為監管對象的模式要改變。監管部門是以機構為對象的，未來要以金融交易行為作為監管對象。也就是說要從機構監管轉向功能性的監管，轉向行為監管。現在這種機構監管弊端是很大的，我們有很多的領域它是不管的，因為我們現在秉承一個原則，誰的誰的孩子誰抱著。現在是一種非常簡單、粗暴化的處理方式。銀行商會，我們的監管部門不批這個機構，他完全可以不管，完全不管造成大量的隱資銀行，隱資銀行交易盛行，幾年前我們做過一個隱資銀行的研究，占信貸總額的40%到50%，這個量很大。后來我遇到德國金融監督局的一位主席，德國的金融監督局一個主席，是一個女士。我就問她，灰色金融比重大概是多少？她想了一下，她說我們沒有具體的統計，她覺得不會超過10%到20%。后來德國一個投行的人在一起吃飯，又驗證了這個數據，他說風險高，但是不會超過5%，而且灰色隱資金融活動主要在直接融資領域，不像我們在間接融資領域，這一塊比重這么大我們認為是監管部門失職造成的。

我到台灣去，台灣的P2P一家都沒有，台灣第三方支付去年剛剛發了一個法律，剛剛開始實行，當然反過來說是不是他管的太嚴了，使得我們的P2P沒有生長空間了，它也有負面作用。不管怎么說，在金融監管體制比較完備的國家或地區不會留下監管空白的，我們到處都是空白，我們到處都是漏洞，這種情況要改變。改變的結果我想會有大批類金融機構隨著市場管制放開會陽光化，成為真正的金融機構。如果是金融機構了，大量的活動當然應該由金融監管部門監管，充實我們三個監事會的能力、人員那是另外一個話題了。還有一塊是我們民間金融未來在相當程度上，隨著我們的貸款通則的修訂，我們借貸管理條例的出臺，恐怕有相當一部分陽光化。這個陽光化以后也會在一定程度上減少地方政府監管壓力。這是第一個問題。

第二個問題地方金融監管管什么。管什么可以從內容和對象區分，首先監管對象目前來說有這么三塊。第一塊不涉及社會公眾的金融活動，就是不吸收公眾的存款，不向非特定對象征集資金，社會公眾、非公眾，這是一個界限。比如說現在小貸，比如說現在的擔保，比如說現在的PE、VC、私募股權不向特定公眾集資，都向非特定公眾集資的，這一塊中央政府暫時可以托管。還有一塊是中央授權，比如說農信社系統。第三塊是民間金融，民間金融最近幾年隨著金融改革試點推進，有大量的民間金融轉向地上，轉上地上以后這些資本管理公司、資產管理公司各種各樣被地方政府認可的，或者說某種程度上陽光化的機構恐怕還得納入地方政府監管范疇。

管什么內容呢，我想也是有三塊。

第一塊，首先欺詐問題一定要管。其實欺詐這個行為本身它並不是金融活動，它是借金融活動的外衣從事非法行為。但是我們現在不太會分辨，有一些在集資的初始階段可能沒變為欺詐，也有的企業作為民間集資民間借貸活動本意是從事實體經濟生產，后來資金運轉不靈或者是投資失敗，他卷款跑掉了，轉換為非法集資了，這一塊目前不太好界定。但是在相當長的時期內欺詐，非法集資這一塊恐怕還是地方金融監管部門的一個重要的監管內容。

第二塊，可能引發系統性風險的一些金融交易活動我覺得要作為監管重點。我們有一些類金融機構，雖然它的行為，它和正規金融機構表面沒關係的，其實很多金融機構背后跟正規金融機構有千絲萬縷的關係。比如說農信擔保行業重現破產，就會引發社會金融體系出問題。對於這種系統性的風險應該作為監管的重點。

第三塊，由於類金融機構的一些不正當的行為或者是不恰當的行為誤導了消費者投資者最終造成侵害消費者、投資者利益的行為。比如說曾經在前階段很多P2P平臺很多誘導性的宣傳，說我們收益是多少，保底的收益，完成風險，這種誤導性誘導性的宣傳，使得很多的投資人可以說是在某種程度上當這個平臺一旦倒閉了，現在已經倒了好幾百家了，一旦倒閉對投資人利益受到損害，這里面有一些監管不一定要通過管這個機構，可能更多的對於地方金融辦來說是教育投資者。你為什么掙錢的時候不跟人說，等到虧錢的時候找政府，這種現象太普遍了。高息來臨的時候，他能得到高額的利息，本金還安全的時候，他絕對不找政府，他絕對不說參加了這樣的活動，其中包括一些政府部門的官員其實也參與了民間借貸活動。我們看到陜西一些民間借貸和民間集資案件高發地區，幾乎是當地全民參與。但是出了事找政府，所以這里面投資者教育應該說還是非常重要的一項工作。這個是我想說的第二點管什么。

第三點怎么管。怎么管其實這里面有很多的內容。從目前我們調研的情況來看，各省幾乎都成立了金融辦，有一些地方金融辦體系延伸到縣級政府。但是管理的模式、管理的內容、管理的重點差異極大。我到是覺得，像有一些省市集中地方金融辦監管職能的做法是值得借鑒的，當然這里面股利也是巨大的，因為分散在各個金融部門的。比如說我們的典當行、融資租賃公司是商務部來管，融資擔保公司基本上是工信部，到各個省有的是攻工信委，有的是中小企業廳來負責監管的。我曾經問一個省的工信廳，專門負責監管擔保公司的部門，我說你們到底有多少人監管，他說全天是一個處，這個處里就我一個人在管。你想全省一個人在管融資性擔保公司，而這個擔保公司普遍在各個省有好幾百家，是絕對管不過來的。所以把這個職能適度集中在是信心，因為你監管最重要的是信心，適度集中到金融辦的系統是需要的，這個需要地方的立法，至少法律法規要明確，授予金融辦這樣的職能，甚至地方政府也要建立一個明確的監管職能，這一塊都沒有做，還存在著問題。

第二金融辦要專項功能定位。金融辦成立的初衷都是為地方融資來提供服務的。曾經有一個金融辦副主任，上任的時候，分管副主任跟我談話，你的工作想辦法給我們省找來盡可能多的資金，就是找錢。很多金融辦就是找錢。還有一些地方在東部發達地區的金融辦是上市辦轉化而成的，上市辦是為企業上市融資服務的，它的職能都是融資而沒有監管。最近這幾年隨著數量的增加、風險的加大開始職能轉變。去年我們所開一個金融座談會的時候，我曾經問一個地方的金融辦主任，我說你們現在融資的職能和監管的職能比例大概是多少。他說，我們最早都是融資職能，后來大概是監管職能占到1/3，現在一半對一半。我想這還是在發達的地區，欠發達的地區恐怕金融辦的職能主要是為了融資。這一塊如何管的第二個方面，我覺得需要通過地方法律法規來明確來授權金融辦有這樣的監管職能，而且必須承擔起這樣的監管職能他才能做。

第三點如何管的過程中有一點可能非常重要的是要加強和金融監管部門協作和協調問題。畢竟我們主導金融領域監管還是中央一行三會，所以在有一些地方我們看到金融辦已經和一行三會建立起很好的制度，就叫聯席會制度。及時溝通，通報域內金融機構的風險，金融機構的發展狀況，這個機制我覺得很值得一些中部地區和西部地區，沒有建立起這樣機制的地區借鑒。金融活動是相通的，金融機構也好類金融機構也好，背后做的許多交易是有千絲萬縷的關係。

第四點需要提升監管的能力。地方金融監管部門面臨最大的困難困境就是監管能力。首先是編制不足，金融辦一般給的編制數量是受先的，少數地區，像溫州金融改革試點，我問他，金融辦人員到40多個人，比省金融辦的人還多呢，那是特殊情況，大多數情況20、30個人，這是人數的問題。第二個是人員素質，金融辦的官員基本上都是政府部門過來的，有一部分，但是很少由銀行的從業人員轉過來，所以金融機構從業人員轉到金融辦擔任監管官員，這樣的情況比例很少。所以在監管能力、專業知識上先天是不足的，這方面提升監管能力這也是一個需要下工夫做的事情。特別值得借鑒、值得推廣的是我們金融辦可以建立起一套資訊監管系統，有這個條件。比如說江蘇省，我知道小貸公司是有一套完整的系統，他的每一家小貸公司每一筆業務是可以時時反映在金融辦的電腦前面的。當然這種監管有可能是成本比較高的金融辦，但是在過度期內你真要管好，你沒有一個高效的資訊系統，沒有一個高素質的監管隊伍，其實是做不到的。

還有一點我覺得要培養自律精神。其實有一些行業不需要監管，比如說PE、VC，監測、監控就行了。如果他們有非法集資，按照非法集資懲處就可以了。日常經營行為，是私募不要監管，不涉及到公共利益。但是不是監管，中國的事情又很難說，中國人很有創造力、想象力的，如果沒有一個框子框一框，做出很多的事情來，不會主動循規蹈矩自我劃定的框內做事情，所以我覺得這一塊恐怕行業的自律精神還是比較多。現在行業自律，我看各個省銀行業協會自成體系，小貸公司、擔保公司都有行業協會，P2P也在成立行業會。怎么樣更好發揮行業協會的作用，使這些行業協會不成為政府的附庸，我們有很多行業協會成為政府附庸的，不成為政府附庸而為協會會員提供服務，這種約束機制才有約束力。否則代替政府說話，能不參加不參加，行業自律建設也是未來需要做的重點。

今天時間關係就說這些，謝謝各位。