郭樹清：深化養老保險改革需要關注的幾個問題

中國博鰲亞洲論壇 2025 年年會周二（25 日）在海南博鰲舉行，第十四屆全國人大常委會委員、財經委副主任委員、中國人民銀行（央行）原黨委書記、原銀保監會主席郭樹清出席「人口老齡化與養老金改革」分論壇，並發言，摘要如下：

一、中國養老保險體系現狀與成就

​1. 五支柱體系：

​第一支柱​（基本養老保險）：覆蓋近 11 億人，包含城鎮職工、城鄉居民和機關事業單位人員三類，資金由國家、集體和個人共擔，采用現收現付與預籌積累結合模式。

​第二支柱​（企業 / 職業年金）：覆蓋 7,000 萬人，積累資金人民幣 5.7 兆元。

​第三支柱​（商業養老金融）：規模約 8 兆元。

​第四支柱​（醫養結合保險）：探索大病、慢病和護理保險。

​第五支柱​（個人 / 家庭財富保障）：尚未制度化，但強調其重要性。

2.​十八大以來改革成果：

實現城鎮職工養老保險全國統籌，城鄉居民養老保險制度併軌（新農保與城居保合併）。

養老金待遇持續提高（職工養老金” 二十連漲 "）。

結余資金投資規模達 1.8 兆元，年均收益率超過 5%。

二、當前面臨的挑戰
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人口形勢：連續三年人口負增長，60 歲以上人口超過 3.1 億。

​基金可持續性：職工養老保險基金預計 2035 年收不抵支，2045 年耗盡結餘；居民養老保險依賴財政補助。

​制度不平衡：群體差距（職工養老金為居民的 14 倍）、城鄉差距（2021 年城鄉老年人收入比 3.4:1）、參保覆蓋不足（數千萬靈活就業者未參保）和投資效率待提升（80% 結餘資金為低收益存款）。

三、六大改革建議

1. ​縮小群體與城鄉差距

大幅提高居民基礎養老金，目標 2030 年城鄉老年人收入比降至 2.4:1。

推動居民養老金未來 5-6 年追平城鎮職工低線水準。

2. ​擴面提質增效
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統籌深化：推進三項基本養老保險全國統籌。

​應保盡保：重點覆蓋靈活就業、新業態從業者。

​激勵繳費：通過” 明補 " 政策（如分賬透明化、提高記賬利率至 1.5%-2.5%）、宣傳參保福利（賬戶餘額可繼承、財政兆級補貼）。

​政策優化：解決重複參保、轉接不暢問題。

3. ​強化基金可持續性

提高國有資本劃撥比例至社保基金，建議成立” 全國基本養老保險基金投資公司 " 專業化運營。

參考中央匯金公司模式完善國有股權管理，過渡期通過國債 / 機構債補充現金流。

已累計劃撥國有資本 3.3 兆元，社保戰略儲備達 3 兆元。

4. ​提升投資效益

提高委托投資比例（當前僅 20%），放寬投資品種限制。

借鑑社保基金長期投資經驗（A 股年均回報 11.6%），優化考核機制（側重長期價值投資）。

對比數據：貨幣基金 / 債券 / 股票 10 年年均收益率 2.2%/4.7%/3.5%，20 年 2.6%/4.5%/9.8%。

5. ​發展第三支柱

稅收激勵：允許家庭免稅上限，打通第二支柱（企業年金）與第三支柱稅優政策。

產品創新：支持養老金轉入護理服務或商業產品時延續稅收優惠。

解決當前問題：個人養老金開戶多但實繳少，需提升吸引力。

6. ​推進醫養結合改革

擴大長期護理保險試點（已覆蓋 49 城 1.8 億人）。

整合醫療與養老資源，發展” 醫養聯合體 "。

探索” 以房養老 " 等新型保障模式。

四、改革邏輯與目標

​方法論：強調專業化、市場化、法治化操作，注重國有資本效能與民生保障平衡。

​戰略意義：緩解老齡化壓力，促進社會公平，培育耐心資本支持科技創新與資本市場發展。

​時間窗口：明確 2035 年、2045 年等關鍵節點，強調改革緊迫性。

郭樹清指出，儘管挑戰嚴峻，但通過系統性改革（特別是國有資本劃撥與投資機制創新），中國完全有能力建構更公平、可持續的多層次養老保障體系。