安邦智庫：中國未來官員隊伍改革的方向

高級研究員 賀軍

國內官方媒體日前總結政府改革成就時提到，從2014年1月開始，中央組織部把整治超職數配備干部問題作為一項重要任務，高度重視，扎實推進，取得了明顯效果。各地各單位“三超兩亂”現象得到遏制，超配干部數量大幅下降，按職數配備干部逐步進入良性循環軌道。截至目前，全國超配的副處級以上領導職數已經消化32041名，3年整治任務已完成79.85%。

很顯然，伴隨著反腐敗、政府機構改革，未來減少官員隊伍數量將是政府機構改革的一個重要內容，同時也是今後政府改革要面臨的一個嚴峻挑戰。其實，中國的官員隊伍數量不是新話題，過去就曾有過說法，中國目前財政供養的官員數量以及官民比都是歷史上最高的，這給財政資源帶來了很大壓力。

不過在我們看來，官員數量太多帶來的財政壓力，並不是當前官員隊伍改革的重點。從中組部整治超職數配備官員來看，更重要的目的是要解決官員人浮於事、效率太低，以及不當作為的問題。從中國的需求來看，需要建立一支與市場化改革相適應的官員隊伍來。

中國到底是官多還是官少？有不同的說法。國內官員的數量，狹義上指的是公務員數量，廣義上則擴展到財政供養的各種事業單位工作人員。在2012年全國“兩會”上，全國人大代表、前中紀委副書記劉錫榮提供的數據稱，4年前全國公務員是600萬人，2013已經增加到1000萬人，一年增加100多萬人。而“兩亂兩超”給買官賣官留下無盡空間。官多了不好管，供養成本、教育成本、監管成本和違法違紀查處成本都很高。他說，中國每年要處理10萬多名干部，其中省級以上干部10多人，“大象身上洗下來的泥巴總比小豬身上洗下來的泥巴多。”

中國國家公務員局負責人則表示，我國有1000萬公務員的說法不實。該負責人稱，據公務員主管部門統計，2008年、2009年、2010年全國公務員的數量分別是659.7萬人、678.9萬人、689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，我國還有88.4萬參照公務員法管理的群團機關、事業單位工作人員。

另一種計算方法是，以財政供養人員來衡量廣義的公務員數量。有統計稱，中國的財政供養人員包括行政機關、政黨機關和社會團體及財政撥款的事業單位工作人員，其數量為4000多萬人。以財政供養人員占總人口的比例來看，美國為1∶12；法國1∶12；日本1∶23；英國1∶24；中國1∶26。中國與發達國家的比例差別不大。

如果按照公務員與gdp的比例來計算，中國公務員的數量大大超出發達國家，中國為39人/百萬美元，大大高於發達國家，美國為2.31人/百萬美元，日本為1.38人/百萬美元。曾有人根據2008年的gdp等數據估算出：中國每百萬美元gdp供養12.3人，美國則為1.57人，法國為1.70人，日本為1.14人，英國為0.88人，加拿大最少，為0.41人。

與中國歷史上政府官員數量來縱向比較，可以看到目前官員數量龐大。中國歷史上依靠士紳階層穩固政權統治，政府管理人員相對較少，官民比例很低。西漢時期是1/7948，東漢是1/7464，唐代1/2927，元代1/2613。宋代大體介於唐明之間，明代1/2299，清代1/911，建國初1/600。現在國內一些地方的供養比更高，個別地方甚至達到了空前的1∶9。

雖然不能只以政府雇員數量來評價政府的規模，但政府官員增多以及與此相關的工作效率降低變得越來越突出。更大的問題是，多年以來，官員隊伍已經異化為一個為自己謀取利益的利益集團，權力也已經市場化，這是導致官員隊伍出現大規模腐敗的原因。十八大以來中央大力推動反腐敗，實際上是要對過去畸形的官員利益集團進行制度性糾偏。客觀來看，中國改革開放的歷程有官員隊伍的很大功績，但今後的中國要進入不同的階段，要調整政府與市場的關係——讓市場做得更多，政府一要退出市場，二要做自己該做的事，在職能定位上進行較大的調整。

中國的政府機構改革將首先體現在官員隊伍的數量減少，以及政府職能定位的調整。今後的中國市場，需要政府不斷地退出競爭性領域，由市場力量和市場機制更多起到作用。　、

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