美財長演講全文：加密波動阻礙支付應用，監管僅針對風險而非特定技術，將以六大政策為指導

2022 年 4 月 7 日，財政部長珍妮特·L·葉倫在美國大學科戈德商學院創新中心就數位資產政策、創新和監管發表了講話。

本文經授權轉載自區塊律動，原文請見。

伯威爾校長，謝謝你的親切介紹——很高興再次和你在一起。我很高興來到美國大學，這裡的變革者正在改變世界。

政界、學術界和商界的開創性領導人曾在這些大廳走過，我很高興來到這裡討論官方對數位資產的態度。

幾週前，拜登總統簽署了一項行政命令，呼籲官方對數位資產政策採取協調和全面的方法。數位資產呈爆炸式增長，去年 11 月的市值從五年前的 140 億美元增至 3 兆美元。

數位資產可能相對較新，但它們是幾十年來一直在形成的「金融數位化」中更大趨勢的一部分。1990 年，互聯網用戶不足 300 萬。現在，大約有 45 億，我們理所當然地認為，我們財務生活的許多方面都可以通過放在手掌上的小型互聯網連接設備進行管理。

數位化服務的這種增長開啟了一個充滿可能性和風險的世界，這一切在幾十年前還顯得很神奇。金融服務以及大多數行業都隨著計算能力和連接性的指數級進步而發展。

最近，新技術帶來了減少對中心化依賴的可能性。2008 年，一個人（或一群人）化名中本聰（Satoshi Nakamoto）提出了一個去中心化的點對點系統來進行和處理支付。數位支付的一個關鍵挑戰是如何防止同一資產被重複使用。比特幣白皮書提出了一種使用密碼學驗證交易的新方法，解決了所謂的「雙花」問題。這和其他分佈式帳本技術相關創新共同成為基於區塊鏈的數位資產的基礎。

隨著時間的推移，比特幣和其他加密貨幣的價格波動很大，這阻礙了它們在支付中的廣泛使用。與其他支付方式相比，高額費用和較慢的處理時間可能會進一步抑制加密貨幣在支付中的應用。實際上，您很難使用加密貨幣購買三明治或一加侖牛奶。其他數位資產——如 Stablecoin 或潛在的央行數位貨幣——可能會被更廣泛地用作交換手段，提高潛在的收益和風險。

支持者認為分佈式帳本技術將改變金融服務的其他方面，如交易和借貸。他們提出了諸如智能合約之類的功能：如果滿足某些預先指定的條件，它會使用計算機代碼自動執行協議。只要設置更加方便，成本與傳統金融服務相比具有競爭力，數位資產就有可能擴大使用範圍。

拜登總統的行政命令責成官方專家進行深入分析，以平衡數位資產的負責任發展及所帶來的風險。這些任務將以六項政策目標為指導：

• 第一，保護消費者、投資者和企業。
• 第二，是維護金融穩定，避免系統性風險。
• 第三，降低國家安全風險。
• 第四，提升美國的領導地位和經濟競爭力。
• 第五，促進安全和可負擔的金融服務的普及。
• 最後，支持負責任的技術進步，將隱私、人權和氣候變化相關的重要因素納入考慮。

在接下來的大約六個月內，財政部將與白宮和其他機構的同事合作，製作與這些目標相關的基礎報告和建議。在許多情況下，行政命令的工作建立在財政部持續努力的基礎之上。

我不會預測這項工作將把我們帶向何方，但這並不意味著我們是在沒有指南針的情況下航行。數位資產可能是新事物，但它們帶來的許多問題都不是。過去，我們享受過創新帶來的好處，同時也面臨過一些意想不到的後果。

今天，我想分享五個經驗教訓，這些經驗教訓適用於我們應對這些新興技術帶來的機遇和挑戰。這些經驗教訓涉及負責任創新的性質、適當的監管結構、金融體系的基本面、我們在全球經濟中的角色以及合作的價值。

1. 我們的金融體係受益於負責任的創新

新技術建立在舊技術的基礎上，隨著時間的推移，一系列創新已經改變了金融服務。七十年前，大多數美國人使用硬幣、現金和支票來管理他們財務生活的大部分方面。

然後，在 1960 年代，IBM 的一位工程師將磁條附在塑膠卡上，締造了一類新的支付產品：信用卡和借記卡。

這些創新促進了其他技術的發展，例如 ATM 機，可以 24/7 全天候使用現金。最近，計算機、互聯網和手機推動了電子支付和在線商務的爆炸式增長。

儘管新技術使我們的金融系統對大多數美國人來說更有效率，但許多交易仍然需要很長時間才能結算。技術因素和商業激勵的結合產生了每週數以千萬計的美國人共同的沮喪經歷：

「他們的雇主寄出他們的薪水，但支票最多需要兩天才能打到他們的銀行帳戶。延遲導致使用高成本的支票兌現機構或「發薪日」貸款及時拿到錢來支付帳單。」

有些人被迫從已經很低的餘額中提款，並被收取透支費。據估計，美國人每年在此類費用和服務上花費 150 億美元或更多——基本上每個在職美國人為此負擔大約 100 美元，這都可以歸結於低下的效率，而且低收入者為此承擔更多。

當你把目光投向國際時，這個系統甚至更加昂貴和讓人沮喪。

如果您居住在 G7 國家/地區，您可能需要支付低於 2% 的交易和兌換費用才能跨境匯款。如果你住在發展中國家，你可能要支付高達 10% 的費用。

這些高額費用對全世界 2.5 億多移民產生了不成比例的影響，他們每個月平均向家人匯款 200 至 300 美元。數位資產的支持者們設想了一個更有效的支付系統，無論你住在哪裡，都能實現即時交易並降低費用。

這項技術會兌現這一承諾嗎？我認為現在說還為時過早，需要克服處理時間、成本和訪問障礙等問題。美方積極參與 G20 應對跨境資金轉移的挑戰和摩擦。

並且，美聯儲計劃在 2023 年推出 FedNow，這是一種即時支付服務，可在美國的支付系統中實現全年全天候實時支付。

一些人還建議，引入央行數位貨幣或「CBDC」可能有助於提高支付系統的效率。作為中央銀行的一項負債，CBDC 可能成為一種可與實物現金相媲美的可信貨幣，同時提供數位資產的一些預期好處。

根據行政命令，官方將發布一份關於貨幣和支付未來的報告。該報告將分析與潛在 CBDC 相關的設計選擇，以及對支付系統、經濟增長、金融穩定、金融包容性和國家安全的影響。

在適當管理風險的同時，改善我們的生活的創新應該被接受。但我們也必須注意，過去的「金融創新」往往沒有使工薪家庭受益，有時還會加劇不平等，引發非法金融風險，增加系統性金融風險。

2. 當監管跟不上創新的步伐時，弱勢群體往往遭受最大的傷害

我們在全球金融危機期間吸取了這個慘痛的教訓。被稱為「影子銀行」的金融機構和新金融產品的爆炸式增長讓危險的風險水平不斷累積。

從 2007 年開始，投資者對這些風險越來越警覺，一些大型機構開始山搖地動。很快，那些從未聽說過「影子銀行」或次級抵押貸款支持證券的人最終失去了工作和畢生積蓄。

標準普爾 500 指數下跌了一半以上，家庭淨資產急劇下降。由此產生的經濟困境對美國黑人和其他有色人種來說最為嚴重和持久。我們需要確保數位資產的增長不會讓類似危險出現，或對弱勢群體造成不成比例的影響。

財政部已經與總統的金融市場工作組、聯邦存款保險公司和美國中央銀行合作研究 Stablecoin，這是一種與穩定的價值來源（通常是美元）掛鉤的加密貨幣。

Stablecoin 引起了政策方面的擔憂，涉及非法金融、用戶保護和系統性風險之類。而且，它們目前受到不一致和零散的監管。

為了將他們的 Stablecoin 與美元掛鉤，大多數發行人表示他們用安全和有流動性的傳統資產作支撐。這樣，當你想將 Stablecoin 換回美元時，公司就有資金進行兌換。但目前沒有人向你保證這一定發生。在壓力大的時候，這種不確定性可能會導致擠兌。

這不是假設。2021 年 6 月發生過一次 Stablecoin 擠兌，當時用於支撐 Stablecoin 的資產價格大幅下跌，引發了 Stablecoin 贖回和價格進一步下跌的負反饋循環。

PWG 關於 Stablecoin 的報告評估了這些風險並提出了具體的解決方案。而且，我們現在正在與國會合作推進立法，以幫助確保 Stablecoin 能夠抵禦可能危及消費者或更廣泛金融系統的風險。我們還在與我們的國際合作夥伴密切合作，以促進跨司法管轄區的一致監管。

當然，Stablecoin 只是更大的數位資產生態系統中的一部分。我們的監管框架應旨在支持負責任的創新，同時管理風險——尤其是那些可能擾亂金融體系和經濟的風險。

隨著銀行和其他傳統金融公司更多地參與數位資產市場，監管框架將需要適當考慮到這些新活動的風險。而且，新型中介機構，例如數位資產交易平台和其他數位原生中介機構，應受到適當形式的監管。

我們還必須為金融市場結構的可能變化做好準備。例如，一些人認為分佈式帳本技術可以降低金融市場的集中度。雖然這可能使市場不那麼容易受到任何特定公司倒閉的影響，但關鍵是要確保我們保持對系統性風險潛在累積的可見性，並且在極端行為出現時擁有有效的工具進行抑制。

拜登總統的行政命令要求金融穩定監督委員會確定各類數位資產所帶來的具體金融穩定風險和監管漏洞，並提出解決建議。雖然我不知道金融穩定委員會將發現或得出什麼結論，但接下來的這一基本教訓應該適用。

3. 監管應基於風險和活動，而不是具體的技術

當新技術催生新的活動、產品和服務時，金融監管就需要調整。但是，這一過程應指向向家庭和企業提供服務的相關風險，而不是基礎技術。

在可能的情況下，監管應該是「技術中立的」。例如，無論資產是存儲在資產負債表還是分佈式帳本上，都應保護消費者、投資者和企業免受欺詐和誤導性陳述的影響。

同樣，應要求持有客戶資產的公司確保這些資產不會丟失、被盜或未經客戶許可而使用。而且，納稅人應該收到與他們在股票和債券交易中收到的相同類型的數位資產交易稅務報告，以便他們擁有向國稅局報告收入所需的信息。

根據行政命令，我們將努力確保消費者、投資者和企業獲得足夠的保護，免受欺詐和盜竊、隱私和數據洩露和不公平及濫用行為的侵害。同時還必須非常小心，以確保創新不會對弱勢群體造成不同程度的傷害或加劇社會、種族和經濟不平等。

在許多情況下，監管機構擁有可以用來促進這些目標的權力，財政部則支持這些努力。如果有人觸犯法律，剝削他人利益，他們應該被追究責任。

如果立法監管跟不上，我們將提出政策建議，包括評估潛在的監管行動和立法變化。繼續更新和改進我們的監管架構將支持美國的經濟競爭力，並鞏固美國在全球金融體系中的領導地位。

技術中立原則也適用於與逃稅、非法金融和國家安全相關的問題——這些話題在當今世界尤其密切相關。逃稅、洗錢或逃避制裁都是違法的，無論你使用的是支票、電匯還是加密貨幣都一樣。

近十年來，財政部一直在監控數位資產的創新並更新我們的規則和指南，以闡明我們的反洗錢和打擊恐怖主義融資框架在數位資產生態系統中的應用。我們還一直在與我們的國際同行合作，加強國外的反洗錢/打擊恐怖主義計劃，以更好地防止被非法行為者利用。

而且，我們將在適當的時候繼續採取行動。就在本週，財政部外國資產管制處對全球最大和最著名的暗網市場 Hydra 以及支持勒索軟件的虛擬貨幣交易平台 Garantex 採取了強有力的行動。

根據總統的行政命令，財政部和其他部門同事將在最近發布的國家風險評估的基礎上，確定與數位資產相關的主要非法融資風險。我們還將與我們的盟友和合作夥伴合作，幫助確保國際框架、能力、標準和夥伴關係保持一致並充分應對風險。

儘管計算機領域的創新加快了變革的步伐，但即使是我們經濟中最基本的組成部分——包括我們的貨幣本身——也隨著時間的推移發生了巨大的變化。

4. 主權貨幣是運作良好的金融體系的核心，美國受益於美元和美國金融機構在全球金融中發揮的核心作用

美國建立統一的國家貨幣耗時頗久。

1790 年，國務卿亞歷山大·漢密爾頓 (Alexander Hamilton) 哀嘆於他所謂的美國貨幣體系「嚴重混亂」。當時，美國人依靠同時流通的多種國內和國際貨幣。不同形式的「貨幣」的氾濫使經濟難以運行。

為了幫助解決這些問題，美國銀行於 1791 年成立，並發行紙幣，提供了一個相對穩定的國家貨幣。1792 年，《鑄幣法案》獲得通過，創建了美國鑄幣廠，並開啟了美元是否應該與白銀或黃金掛鉤的世紀爭論。

雖然這些重要創新規範了美元的儲蓄功能，但美國銀行並沒有得到持久的政治支持。到到了 19 世紀中期，這個國家依賴於一個由私人銀行發行的分散的紙幣系統。

新澤西銀行發行的紙幣與新罕布什爾州或紐約州發行的紙幣不同。而且，由於人們認為不同的銀行風險不一，人們對紙幣的估值也不同。這種私人貨幣系統確實在一定程度上發揮了作用，但它使交易變得昂貴且效率低下，並導致了數十年的銀行擠兌。

一場危機催生了改革。捲入內戰的林肯總統和財政部長薩蒙·蔡斯（Salmon Chase）需要為我們的金融體繫帶來更多的穩定性。國會通過了《國家銀行法》，允許銀行發行央行貨幣，但銀行必須受到充分的監督，並且貨幣必須有美國國債作支撐。

這一要求確保了新澤西州的一美元總是和新罕布什爾州的一美元一樣好。後來，《聯邦儲備法》進一步將統一貨幣的國家目標制度化。

我們的貨幣發展到目前的形式是一個跨越幾個世紀的動態過程。今天，貨幣主權和統一貨幣已經為經濟增長和穩定帶來了明顯的好處。我們對數位資產的態度必須以理解這些好處為指導。

一些人認為 CBDC 可能是我們貨幣的下一個演變。美聯儲最近的一份報告開啟了關於 CBDC 以及與在美國發行 CBDC 可能帶來的潛在利益和風險的公開對話。總統的行政命令要求我們從多個角度考慮這個問題。

例如，美國 CBDC 對實施宏觀穩定政策和創造私人信貸有何影響？它能否使金融體系更公平、更易得、更具包容性？如何設計它來管理與國家安全和金融犯罪相關的風險，同時包括隱私保護？美國 CBDC 如何與現有的本國貨幣、外國 CBDC 或私人 Stablecoin 互動？

我們需要以美元在世界經濟中發揮的核心作用為背景考慮這些重要問題。

美元是全球貿易和金融中使用最廣泛的貨幣。它是迄今為止交易量最大的貨幣，在外匯交易中佔了近 90% 的單程，在貿易發票中佔了一半以上。以美元計價的資產約佔跨境銀行債權的一半，佔未償還國際債務證券的 40% 以上。

由於美元具有強大的貿易和金融聯繫–以及美國強大的宏觀經濟和貨幣信譽，中央銀行選擇以美元持有其近 60% 的外匯儲備。

美元的國際地位得到了美國機構和政策、美國經濟表現、開放、深入和流動的金融市場、法治以及對自由浮動貨幣的承諾的有力支持。作為這個國家的公民，我們從美元和美國金融機構在全球金融體系中發揮的獨特作用中獲得了巨大的經濟和國家安全利益。

總統的行政命令要求我們考慮發行公共 CBDC 是否以及如何支持美元和美國金融機構在全球金融體系中發揮的這一作用。

我還不知道我們會得出什麼結論，但我們必須清楚，發行 CBDC 可能會帶來重大的設計和工程挑戰，需要數年而不是數月的開發。因此，我與總統一樣，迫切希望推進研究，以了解 CBDC 可能給美國利益帶來的挑戰和機遇。

在我們考慮這些重大選擇時，我們也必須記住，技術驅動的金融創新本質上是跨國界的，需要國際合作。我們有強烈的興趣確保創新不會導致國際支付架構的分裂，確保數位資產技術的發展符合我們的價值觀和法律。

5. 我們需要共同努力，確保負責任的創新

我們歷史上許多最具開創性的創新都涉及到我們所有人：政策制定者和商人、倡導者、學者、發明家和公民。想想國家高速公路系統的發展、太空競賽、互聯網的創建或正在進行的生物技術革命。所有這些創新都改變了我們的生活方式。

談到數位資產，人們有各種各樣的看法。一方面，一些支持者認為，該技術是如此徹底和有益的變革，官方應該完全退後，讓創新順其自然。另一方面，懷疑論者認為這項技術和相關產品的價值有限，並主張官方採取更加嚴格的方法。這種觀點上的分歧往往與新的和變革性的技術相關。

在我看來，官方的作用應該是確保負責任的創新——為所有美國人服務的創新，保護我們的國家安全利益和地球，並為我們的經濟競爭力和增長作出貢獻。這種負責任的創新應該反映出深思熟慮的公私對話，並考慮到我們在整個金融歷史中所吸取的許多教訓。

這種實用主義在過去對我們很有幫助，我相信這是今天的正確做法。

再次感謝你們邀請我，感謝美國大學在我們國家的公民和學術生活中發揮的重要作用。

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