淺析域外勢力加大對緬甸介入及其影響

蘇曉暉 中國國際問題研究院國際戰略研究所副所長、副研究員,研究領域:國際安全、中國外交和能源戰略

近年來，隨著緬甸國內改革進程推進，美國、歐盟、日本、印度等加強與緬接觸，並借助多種手段施加影響。域外勢力更深介入緬甸背后，不乏遏制中國在緬影響力的企圖，對中緬關係發展造成一定程度干擾。但事實上，域外勢力難以動搖中緬傳統友誼，更無法將中國“擠出”緬甸。合作共贏仍將是中緬關係的主旋律。

一、域外勢力介入緬甸的目標和手段

美國、歐盟、日本、印度從政治、經濟、安全、文化等領域對緬施加影響，在官方、民間各層面強化滲透。

（一）影響緬甸重要政治進程

以美國為首的西方國家致力於推動緬甸政治轉型，以服務西方的戰略利益。緬甸啟動國內改革后，“民主化”進程於2012年達到高潮。此時容易實現的目標都已實施，剩下的多是“難啃的硬骨頭”，政治轉型逐漸進入艱難推進階段。

在此情況下，西方對緬態度發生變化，由適時肯定轉為動輒指責。西方集中對緬甸軍政府發難。首先，西方批評軍政府未能實現“還政於民”的承諾。其主要理由包括，緬軍方在憲法中納入條款，規定議會的四分之一席位留給武裝部隊。其次，西方要求緬甸軍方為國內宗教衝突承擔責任。西方認為，軍方卷入國內宗教衝突，軍隊人員殺害穆斯林、轟炸穆斯林居住區，而現任總統對軍方予以庇護。再次，西方媒體炒作“新聞自由”問題。西方國家譴責軍政府在最初放松對媒體的限制之后又收緊限制並再次逮捕記者。

西方國家插手將於2015年舉行的緬甸大選。美國將昂山素季能否參選作為衡量緬民主改革真誠度的標準，要求緬修改憲法，多次通過高層向緬現政府就修憲一事施壓。美國通過支援公民社會參與政務，來促進其建立所謂“民主機制”的目標。2013年，美國提供資金，幫助三百多個公民社會組織和5800名人員參與緬甸的轉型和政治進程。美還為緬甸活動人士提供有關民主體制和公民參與的培訓，連續幾年培訓媒體記者以加強其對衝突的敏感性並掌握基本的報導技能。[1]

（二）全面接觸緬甸各派勢力

美國和日本重視與緬軍方的交流。在美政府與緬甸恢復軍事關係后，2013年，奧巴馬在華盛頓接待了到訪的緬總統吳登盛，同意緬甸軍官參加美泰聯合舉辦的“金色眼鏡蛇”軍演。2015年1月，美太平洋(601099,股吧)司令部副司令等數名軍方高官隨團赴緬，低調訪問克欽邦，了解首批赴美受訓緬軍回到前線后的表現，並商討第二批少壯派軍官赴美受訓事宜。日本的“軍事正常化”進程包括與緬甸的軍事交流。安倍內閣決定修訂“政府開發援助大綱”，這是政府時隔11年首次決定修改oda理念和原則。新大綱實行后，可不經復雜的手續，直接對他國軍隊進行援助。

在與軍政府交往的同時，西方國家通過參與緬甸民族和解進程與緬甸少數民族地方武裝(簡稱“民地武”)建立聯系。日領導人公開與緬“民地武”接觸。2013年，安倍在東京接見了“全國民族聯合聯邦委員會”的主席。安倍政府任命日本財團會長笹川陽平為“提高緬甸少數民族福祉大使”和“就緬甸國民和解與相關國家政府等進行談判的日本政府代表”，讓其代表日政府與緬政府、“民地武”接觸。日財團將人道主義援助投放向“民地武”傾斜，包括建設學校和診所，提供食品和醫藥等緊急人道救援，同時通過擔任談判觀察員，持續介入和談進程，用援助基金和項目“回報”積極和談的“民地武”組織。日在緬東北部少數民族問題中不同程度地扮演了衝突調停人角色。美為邊境地區、緬甸內陸及該地區受到衝突影響的弱勢群體提供“人道主義援助”。歐盟委員會為用於少數民族地區治理的非政府組織和聯合國項目提供資金。通過介入緬甸民族和解，上述勢力不但增加了緬政府和緬族對其的信任，還贏得少數民族的認可。

（三）經濟援助與合作成為左右緬甸的重要舉措

緬甸國內改革受困於民族衝突、宗教對立等問題，而經濟發展有助於維持社會穩定。現政府為贏得大選，也將發展經濟、改善就業作為重要任務。緬經濟基礎薄弱，發展高度依賴外援和投資。經濟合作對緬具有吸引力，域外國家抓住這一點來加大與緬接觸。

官方發展援助（oda）成為域外勢力進入緬捷徑。日長期為緬提供oda。近年來，在經濟不景氣情況下，日對緬援助不減反增。通過oda，日在緬政府發展人脈關係。美對緬援助中包括對公民社會、教育、醫療等領域的投入，以此與反對派和當地非政府組織建立聯系。美日正加強對緬oda合作，對緬政局影響將有增無減。美國與緬甸“修好”過程中，經濟合作牌就發揮了重要助力。2012年，美負責商業和農業事務的副國務卿羅伯特？霍馬茨和負責商務和國際貿易的副國務卿弗朗西斯科？桑切斯曾率領包括四十多家大企業的商業代表團訪緬，成為25年來美國訪問緬甸的最高級別經貿代表團。

日本官方也重視與緬建立經濟聯系。日經產省下屬的日本貿易振興機構對從緬甸進口產品的日企進行補助，並加強對緬市場研究，支援日企進入緬市場。在政府和行業協會引導下，能源、金融、基建、流通、制造業等領域的日企均積極在緬甸開展經營。[2]

另外，域外國家通過拉緬加入其發揮主導作用的區域合作框架來增大對緬影響力。美於2009年7月與湄公河下游的柬、老、泰、越四國推出“湄公河下游倡議”。美接納緬成為“湄公河下游倡議”正式成員並刻意抬升其地位，在“湄公河下游倡議”中增加了由緬主持的“農業與糧食安全”合作支柱。日借助亞洲開發銀行發起的“大湄公河次區域合作”（gms）與緬進行接觸，並於2007年公布《日本—湄公河地區伙伴關係計劃》。印度於1997年倡導成立了孟印緬斯泰經濟合作組織（bimstec），2000年發起“湄公河—恒河合作倡議”，還力邀緬加入南亞區域合作聯盟（saarc），緬目前是saarc觀察員國。

（四）培養民心民意鞏固政府間關係

美國提出將減貧作為工作目標，向農戶提供新技術，發展農村經濟並建設小農場主的技術能力。[3]美國和日本都高調宣傳改善“民生”方面的成效，美國國務院在其網站上公布了對緬甸提供孕產婦、新生兒和兒童醫護服務，建立流動診所，提供蚊帳等物資，修建翻新引水系統等領域的投入和目標，[4]給人以美國致力於提高緬甸民眾生活水平的印象。日本自1993年起在緬甸實行“草根計劃”，幫助緬甸鋪橋修路，建設學校和醫院。截至2014年已實施694個項目。[5]

日資企業配合政府工作，重視企業責任建設，積極營造友善形象。日企高管向貧困社區、鄉村、寺廟發放救濟品。[6]域外國家還重視對緬甸青少年的投入，尤其緊抓“青年領袖”。美國於2013年啟動了“東南亞年輕領導者”項目，旨在促進東盟青年的互動與發展，以此影響國家和地區的未來。到2014年底已達萬人，緬甸是該項目重點國。英國2014年加大了在緬甸開辦國際學校的力度，日本的丸紅仰光分公司也出資30萬美元在緬甸新設立了丸紅緬甸獎學金基金。[7]

二、域外勢力更深介入緬甸對中緬關係的影響

域外勢力更深介入緬甸事務的同時，表現出遏制中國在緬影響力的企圖。事實上，中緬關係發展受到一定程度干擾。

（一）對中國與緬甸深度合作設置障礙

中國在緬重大項目已遭遇挑戰。緬“民主化”進程強調中央和地方分權，增加了中國處理與緬中央和地方關係的難度。政府間簽署協議是中國與其他國家開展經貿合作的常用方式，尤其適用於規模大、投入多的合作項目。中緬兩國的重大合作項目也主要是政府主導的。但在民主進程推動下，緬中央政府被迫向地方移交部分權力，並不得不關注地方在經濟、環境等方面的關切。同時，少數民族更看重維護地區利益和擴大自治權。

盡管從全域看，中緬項目對緬整體國家經濟發展具有促進作用，但地方勢力認為項目沒有惠及地方，剝奪了地方的發展權利，日益強烈地要求從項目中獲得更多直接收益，如其要求未被滿足，就對項目堅決抵制。商業項目政治化現象日益顯現，一些中方項目無辜成為犧牲品。

中國與緬甸就“一帶一路”倡議開展合作面臨挑戰。美國等域外國家對中國“一帶一路”倡議持負面看法，認為倡議背后是中國的戰略考量。印度有媒體就曾宣稱，中國與緬甸達成協議修建從緬甸孟加拉灣皎漂港到云南省的鐵路，是為了讓中國繞過美國控制的海上貿易頻道。種種質疑加大中緬開展正常合作的難度。

（二）西方故意抹黑中國在緬形象

相對於西方對緬援助“雷聲大雨點小”，中國的援助實實在在。但中國習慣於“少說多做”或“做好事不留名”，盡管為緬甸發展做出積極貢獻，卻不能廣為人知。尤其是不了解實際情況的緬甸民眾因西方輿論誤導無法對中國產生相應的好感。西方輿論利用其話語權，不關注中國為緬甸做出的貢獻，反而惡意歪曲、矮化中國形象，以服務西方利益。中國在緬項目大多與資源開發有關，易被西方與環境問題“掛鉤”。西方代理人不斷制造和煽動污華惡華言論。加之緬甸在民主化進程中取消了新聞審查，放寬言論自由，負面聲音更容易擴散。

三、對中緬關係發展的建議

第一，中國應對中緬關係未來充滿信心。中緬發展睦鄰友好關係，推進互利合作，符合兩國人民的共同和根本利益。中緬將保持高層互訪，加強戰略溝通和協作，深化兩國執政黨交流，相互借鑒治黨理政經驗，加強防務、執法安全等領域合作，共同打擊恐怖主義和跨境犯罪，維護地區安全穩定。中方歡迎緬方參與“21世紀海上絲綢之路”建設，開展經濟開發區、基礎設施互聯互通等合作，同時推進孟中印緬經濟走廊建設，實現兩國發展戰略的對接。中緬全面戰略合作伙伴關係將進一步提升到新的水平，這一趨勢不會輕易因域外勢力而改變。

第二，中國要不斷提升對周邊外交的重視程度。周邊在中國外交版面中占據首要地位。2013年10月的周邊外交工作座談會，是新中國成立以來第一個專門研究中國周邊外交的會議。這次會議，確定了周邊外交的戰略目標、基本方針和總體版面，使周邊外交的頂層設計更加明晰。在“親、誠、惠、容”理念指導下，中國將更加重視發展與緬甸等周邊伙伴的關係。第三，中國應繼續發展與緬甸的互利共贏關係。中國將積極對緬投資，促進緬經濟發展。據緬方統計，截至2014年底，中國累計對緬協議投資金額146.7億美元，列外國對緬投資的第一位。2014年一年中，中國對緬協議投資金額為2.95億美元，同比增長43.8%。[8]

以實實在在的行動幫助緬甸發展。中方項目將更加重視所在國的民生和發展。例如中緬管道項目承諾每年將不超過2000萬噸原油和20%的天然氣產量供於緬國內。中石油作為中緬管道項目的大股東，增加了對當地社團的投入，每年投資200萬美元用於企業社會責任項目。2014年，中石油向緬甸移交了援建的8個社會公益項目，包括1所醫院、2所學校及5所醫療分站。

第四，要積極加強對緬公共外交工作。中國將加強闡釋合作項目對緬甸地方及全國發展的雙重益處。同時，中國要積極應對西方媒體對中國的抹黑，拿出證據據理力爭，或引入第三方評估機制，反擊無端指責。另外，兩國還要不斷鼓勵人文交往，促進兩國學界和民間交流。

第五，中緬關係應致力於包容性發展。中國主張構建以合作共贏為核心的新型國際關係，以合作取代對抗，以共贏取代獨占。在處理中緬關係問題上，中國采取包容性態度，樂見緬同所有國家發展正常關係，歡迎域外勢力在緬發揮建設性作用，也愿意與其他國家進行合作。促進緬甸穩定和發展，需要各方共同努力。