論北極地區法律治理的框架建構與中國參與

作者章成系武漢大學中國邊界與海洋研究院講師，武漢大學政治與公共管理學院博士后，國家領土主權與海洋權益協同創新中心研究人員

內容提要

自俄羅斯2007年“北冰洋底插旗行動”以來，北極各方的矛盾與爭端迅速激化。在既有解決方案中，完善《聯合國海洋法公約》和制定“北極條約”是法律制度構建最合理的方案，但又都存在不足。北極國家普遍希望北極地區的大陸架劃界問題能長期局限於北極國家內部，通過構建一套閉鎖性的北極區域法制架構並片面援引《公約》第76條中對己有利的劃界規則來最大限度地瓜分北極，確保其在北極地區的絕對主導地位。非北極國家則希望北極問題國際化，力圖通過修訂《公約》、制訂專門化的“北極條約”等方式，來限制北極國家龐大的利益訴求。為此，中國需要積極參與北極地區法律制度構建，以充分融入北極地區，增強在北極事務上的話語權

北極豐富的資源歸屬爭議是北極爭議的焦點，使北極治理發展成為當前全球治理的重要議題之一，圍繞北極治理的爭議正日益轉向法律層面及規則層面。促使北極區域的法制建構朝著有利於廣大非北極國家以及國際社會整體利益的方向良性發展，確保北極地區能在和平與可持續的條件下得到有序開發和發展，乃是國際社會絕大部分成員的共同期待。上述主體在北極地區合法權益的維護，最終仍取決於《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）體系下有關北極大陸架特別是200海里外大陸架劃界問題的進展狀況。本文認為，北極區域法律治理的框架建構宗旨應是盡可能地保留北極地區的國際海底區域，以此為基礎提出一些有建設性和參考價值的構想和完善建議。隨著自身發展，中國將更多地參與北極治理之中。因此，從北極區域法制框架建構的角度對此加以探討，既有現實必要性，對中國自身而言也有戰略前瞻意義。

1.北極地區爭議的由來

盡管北極問題的白熱化是新近的發展，但圍繞北極地區的各類爭議已有較長歷史，其中最為根本的是對北極地區的法律地位認定，近年來的各種爭議大多可從這里找到根源。

在北極地區法律地位認定問題上，主要有兩種觀念。第一種是以俄羅斯和加拿大為代表所倡導的“扇形原則”。所謂“扇形原則”就是以連接北極點和環北極國家北極海岸線東西兩端的經線為軸，將北極區域劃分為由北冰洋沿岸的五個國家（俄羅斯、美國、加拿大、丹麥、挪威）分別管轄的扇形區域。按照這一觀點，扇形區域內的北極陸地、海水和海冰被視為是北冰洋沿岸國家領土的一部分，五個環北極國家對北極區域享有“所有權”性質的北極主權。除北冰洋沿岸國家外，其他非北極國家和國際社會在北極地區不享有任何權利。“扇形原則”最早是由加拿大自治領參議員帕斯卡·蒲安利葉（pascal poirier）於1906—1907年在參議院的辯論中首先提出的，[①]1926年蘇聯的《北冰洋陸地和島嶼為蘇聯領土的宣言》（on proclaiming lands and islands in the arctic ocean to be theterritory of the ussr,1926）進一步界定了蘇聯在北極區域的“扇形主張”的具體地理范圍。然而，“扇形原則”甫一提出就受到了國際法理論界的質疑，奧本海、布朗利等著名國際法學家在其論著中均認為，在流動漂移的北極海冰之上，不可能產生國際海洋法規制邊界之外的法律權利，因此“扇形原則”缺乏明確的國際法依據。而在實踐中，“扇形原則”主要有利於在北極地區擁有漫長海岸線的俄羅斯和加拿大。依據該原則獲得有限份額的美國和挪威則明確反對這一主張。第二種觀點是非北極國家所倡導的“國際公域論”，它們希望將北極地區確定為在法律上的“全人類共同遺產”，從而實現世界各國對北極地區的共有共用。

《聯合國海洋法公約》於1994年正式生效，但由於它對北極地區的法律地位始終沒有作出明確的認定，北極國家和非北極國家至今仍對北極地區的法律定位各執一詞。隨著《公約》生效特別是俄羅斯科考隊於2007年潛入北冰洋底插旗以來，北極爭端有愈演愈烈之勢。具體而言，目前圍繞北極地區的爭議主要包括三個方面：

第一，海洋劃界問題。由於北極地區的主體部分為海洋，根據《公約》，北極地區可以進行相應的海洋劃界工作，如領海、專屬經濟區和大陸架劃界等。在《公約》於1994年正式生效之前，北極地區的海洋劃界爭議焦點主要集中於領海和漁區劃界。北極地區的領海和漁區劃界爭議問題主要包括俄羅斯與挪威之間的巴倫支海劃界爭議、加拿大和丹麥在巴芬灣和林肯海的劃界爭議等。上述海洋劃界爭議問題目前已總體得到解決，目前僅存的劃界糾紛主要是美國與加拿大之間在波弗特海的劃界問題。在1994年《公約》生效后，北極地區海洋劃界問題的重點已轉移至專屬經濟區和大陸架的劃界問題。其中在200海里以內，大陸架劃界和專屬經濟區是重合的，而200海里以外的大陸架劃界則是所有北極問題中最為引人注目的部分。

俄挪兩國在科拉半島（kola peninsula）的陸地邊界很短，兩國大陸架劃界的爭議海域占巴倫支海全部海區面積的11.8%。具有政治法律色彩的巴倫支海劃界問題談判啟動於冷戰初期。蘇聯和挪威於1957年首先劃分了兩國在巴倫支海邊緣的瓦朗格爾峽灣的領海邊界。此后，雙方的劃界爭議轉向漁區和大陸架劃界爭議。為緩和局勢並促進作為漁業資源富集區的巴倫支海的漁業生產的發展，兩國於1978年簽署了《蘇挪巴倫支海毗鄰海區漁業臨時適用協定》，此后又以此為基礎簽署了一系列漁業協定，基本實現了兩國在北極地區的漁區劃界問題的順利解決。而兩國在北極地區的大陸架劃界爭議則經歷了更為復雜的過程。在2010年《俄挪巴倫支海和北冰洋海洋劃界與合作協定》正式簽署之前，兩國均強調1978年《蘇挪巴倫支海毗鄰海區漁業臨時適用協定》不影響雙方在巴倫支海大陸架劃界談判中的立場。由此可見，巴倫支海大陸架劃界談判的障礙並不影響俄（蘇）挪兩國在漁區生產與管理等屬於專屬經濟區內容方面的合作，而由於大陸架劃界與專屬經濟區劃界的法律權利基礎不同，又反過來延緩了在專屬經濟區事項上進展較為順利的雙方最終解決巴倫支海劃界爭議的進程。這也反映了當前國際海洋劃界的一般情況，即牽涉到海底油氣資源等大陸架礦藏歸屬的大陸架劃界問題，其談判難度遠高於以漁業問題為主要內容的專屬經濟區劃界談判。直到2007年，俄挪兩國關於巴倫支海的大陸架劃界談判才取得重大突破，兩國將1957年的原瓦朗格爾峽灣領海邊界線向北延伸並穿過巴倫支海南部雙方權利主張重疊區域的起點位置，一直延伸到北冰洋中央區部分。2010年兩國締結《俄挪巴倫支海和北冰洋海洋劃界與合作協定》，實現了兩國在北極地區劃界爭議的一攬子解決。

加拿大和丹麥在北極地區存在關於漢斯島的領土主權歸屬爭議。除此之外，兩國之間的海洋劃界爭議解決進程總體比較平穩。1973年，兩國率先劃出了雙方在巴芬灣的大陸架邊界線，這是1958年《大陸架公約》通過以來世界上出現的第一條大陸架邊界線。兩國在1973年協定的第2條中，明確了劃界所需的等距離中間線是按雙方沿岸直線基線起算這一前置技術性條件。2012年12月28日，兩國以新的海洋劃界協定取代了1973年劃界協定。在繼承1973年劃界協定邊界的基礎上，兩國將原有邊界線延伸至北極地區的林肯海，使兩國的海洋邊界線總長度超過2000公里，這在海上邊界長度方面是相當少見的，足以顯示兩國海洋劃界協定對於穩定地區局勢的示范效應。丹麥外交大臣維利·瑟芬達爾（villy søvndal）表示，新的海洋劃界協定是促進北極國家密切合作的重要步驟，北極國家需要落實2008年《伊魯麗薩特宣言》（ilulissat declaration）精神，為此后北極國家各自的200海里外大陸架劃界工作鋪平道路。加拿大高級官員亦表示新劃界協定的達成為北極地區展示了值得期待的健康、安全與繁榮愿景。[②]但在北極地區的200海里外大陸架劃界議題上，兩國在總體立場相互牽制的同時，亦需尋找共同的地質科學證據來合作對抗北冰洋另一側的俄羅斯。加之漢斯島主權歸屬爭議的長期存在，北極問題在今後相當長一段時期內仍是牽動兩國神經的敏感議題。

20世紀初，美加兩國曾在北極地區發生過激烈的領土主權爭執，雙方對阿拉斯加南部的“柄型狹長地帶”的主權歸屬各執一詞。1902年，美軍開進南阿拉斯加擺出戰爭姿態，加拿大的宗主國英國為了維持英美關係而做出讓步，使加拿大最終被迫同意將南阿拉斯加的“柄型狹長地帶”讓與美國。經過這次事件后的加拿大受到了強烈刺激，進而走上了自主維護並強化自身北極權益的道路。而作為北極領土爭奪戰的大贏家美國，在先后從俄國和加拿大得到阿拉斯加和南阿拉斯加“柄型狹長地帶”之后，它在北美洲北極地區的領土要求得到了滿足，鞏固了自己在北極地區的地位，占領了優良的海港和海岸線。[③]此后，美加兩國在北極地區的爭議轉向，並且兩國在該海區的劃界糾紛持續時間最長。加拿大堅持在波弗特海按照西經141°的子午線進行劃界，這實際上是加拿大企圖在北極地區適用“扇形原則”進行海洋劃界的翻版；而美國通過對該海區劃界的案頭研究認為，按照等距離中間線原則劃分兩國在波弗特海的大陸架（包括200海里以內的大陸架和超過200海里的外大陸架），對美國而言更為有利。雖然美加兩國是關係緊密的盟國，但雙方在波弗特海的劃界問題上的爭議直到目前依然無法調和。因此，這也是北極地區現存的沒有取得任何實質進展的海洋劃界爭議。

相對於北極地區的領海、漁區及專屬經濟區、200海里以內的大陸架劃界問題而言，《公約》中有關200海里外大陸架的劃界規則在北極地區的適用問題更為復雜。借助北極氣候變暖和北極潛藏資源陸續被發現的“東風”，北極地區的外大陸架劃界問題引發了越來越多的爭議和討論，因而引起有關國家和國際組織的極大關注。以2001年俄羅斯率先commit北極地區200海里外大陸架劃界申請案和2007年洋底插旗行動為標志，北極大陸架劃界問題已一躍成為國際法和國際政治中的一大熱點問題。目前，已commit給聯合國大陸架界限委員會審議的200海里外大陸架劃界申請案主要包括：2001和2015年的俄羅斯外大陸架劃界案，2006年的挪威劃界案以及2014年的丹麥（格陵蘭）劃界案。但截至2015年11月，委員會審議通過的劃界案僅有2006年挪威劃界案一例。

第二，航道地位及管理爭議。北極地區是聯通歐亞美三大洲的最短頻道。自新航路開辟以來，各國航海家曾嘗試打通北極航道，但在北極的惡劣氣象和海況條件下均無功而返。隨著北極海冰的加速消融，以往一直處於冰封狀態的北冰洋航道終於有了開通的現實可能。經由俄羅斯西伯利亞海岸的北極航道被稱為東北航道（俄羅斯稱其為“北方航線”），蜿蜒通過加拿大北極群島的北極航道被稱為西北航道。2008年以后，兩條北極航道首次同時在夏季開通。自2009年起，來自德國、荷蘭、中國等國的商船陸續完成對北極航道的商業性試航，北極航道的商業運營潛力迅速上升。可以預見，一旦北極航道實現常態化商業運營，北半球各大港口之間的聯系勢必更加便捷。同時，由於世界上多數國家及海上貿易較為發達的國家均集中於北半球，故而北極航道的重要性和戰略價值必將躍居現有世界主要航道（蘇伊士運河、印度洋航線、馬六甲海峽、太平洋(601099,股吧)航線、巴拿馬運河、加勒比航線）之上。這對世界航運版圖來說無疑是一場重大革命。因此，有關各方對於北極航道的法律地位和管理機制早就存在著激烈爭議。在西北航道方面，加拿大通過其國內法案將西北航道界定為本國的內水，而美國和歐盟則認為西北航道屬於可供國際航行、適用過境通行制的國際海峽；在東北航道方面，俄羅斯也通過諸多國內法案法規對東北航道實施強力管控，並對東北航道附近的北極海域主張“歷史性權利”，而美國等西方國家要求將東北航道國際化，並強烈反對俄羅斯對通過東北航道的商業船舶強制收取破冰導航等高額服務費的做法。

第三，其他爭議性問題。北極地區的其他爭議性問題還有領土主權爭議、生態環保和北極地區原住民福祉問題以及北極油氣資源開發等問題。與前兩者相比，上述爭議在北極地區有所體現，但並非最為突出的部分，一些與前兩者爭議存在密切關聯，如北極地區的油氣資源開發與北極地區的大陸架劃界問題屬於北極資源爭端中的一體兩面。關於北極地區的陸地領土主權爭端，除了丹麥和加拿大之間在關於漢斯島嶼上的紛爭之外，北極國家之間並不存在關於領土主權歸屬上的突出法律問題。[④]

與此同時，對於北極地區的生物資源而言，更大的威脅和焦點集中在肆意捕撈所造成的生物滅絕和生態環境破壞方面，這在當前急劇變化的北極局勢下也顯得迫在眉睫。北極各種形式的冰川記載了地球環境演變的各種資訊特征，也是科考的重要對象。北極冰川在地球大冰河時期與間冰期的進退變化，不僅直接造就了北冰洋沿岸漫長的侵蝕型地表形態海岸線，而且改變了地球生物物種的生存環境並影響了生物物種的進化過程。格陵蘭冰蓋還是世界上僅次於南極的最大冰川淡水儲藏庫，如果能在不破壞環境的前提下得到充分、科學的利用，足以解決大部分國家所面臨的淡水資源危機。倘若格陵蘭冰川全部融化，世界海平面將上升7米，大面積的濱海居住帶和經濟發達地區將面臨滅頂之災。所以無論是從淡水資源的開發利用角度還是從保護氣候環境、抑制全球變暖的角度來說，妥善呵護與科學利用好北極冰蓋顯然具有重大的現實意義。

北極地區的原住民福祉問題在各北極國家內部也較為突出。北極原住民聚居地區普遍面臨經濟社會發展較為滯后的問題，各北極國家也相繼出臺了一系列措施來保障原住民的政治、經濟與社會權利。例如，2015年9月1日到3日，奧巴馬成為首位到訪阿拉斯加北極圈內社群的在任美國總統，其主要目的是倡導保護阿拉斯加的冰川，呼吁全球應對氣候變化，同時宣布把位於阿拉斯加境內的北美最高峰麥金利峰改回其曾用名“德納里峰”，以此來獲得當地原住民的好感。但在北極理事會等區域性國際對話平臺層面，上述爭議問題並不突出。另外，北極地區存在的上述爭議，與國際社會的人權、環保和發展主題也是相契合的。

二、北極地區現有法律治理機制的不足

目前，關於北極地區法律制度的建構框架主要有《公約》和1920年的《斯瓦爾巴德條約》。但后者僅適用於斯瓦爾巴德群島這一北極地區的局部范圍，存在調整區域極為有限的問題，難以覆蓋全部北極區域。《公約》對於北極地區的法律規制也存在明顯的缺陷和不足，其具體表現為：

第一，《公約》未對兩極尤其是北極地區的法律地位作出明確規定，使其難以應對北極的具體情況，還可能導致少數北極國家片面援引《公約》中的200海里外大陸架劃界規則，通過“公器私用”圖謀大規模圈占和瓜分面積有限但資源儲量豐富的北極。

通觀《公約》全文可知，它並非為了北極地區而專門制訂的法律，《公約》全文無一處提及北極或兩極海域應被賦予與一般海域不同的法律地位。[⑤]雖然《公約》第234條明確提出以“冰封區域”作為適用范圍，但對於在冰川逐步融化的、明確的北極地區卻很難創建一個清晰易懂的法律框架。[⑥]該條款的內容是：“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。”雖然從自然地理特征上看，這一條款似乎是針對北極地區的一個專門性規定，但是不能把它作為《公約》中的獨立“北極條款”對待。該條款系《公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”中第八節“冰封區域”的內容，且該條款是該部分該節的唯一條款。對於北極地區來說，第234條賦予北極國家制定法律規章保護海洋環境的權利，以避免對它們的專屬經濟區造成污染，其中說明了賦予權利的特殊地理原因，同時對北極國家的權利予以限制。《公約》該條款內容的簡約在當時的自然條件下影響並不大，但隨著北極冰雪的不斷消融，北極海域的通航、海洋科研和資源開發等問題紛紛涌現，北極治理的法律依據問題也顯得尤為突出了。

鑒於氣候變化在刺激北極問題上的重要性，《聯合國氣候變化框架公約》應該與《公約》成為並列的北極全球性治理框架公約。但是，這兩個公約的內容仍然需要更加細化的條款予以補充。相比之下，關於《公約》在北極海域的適用規則顯得更加模糊和缺位。例如，可以從《公約》第234條有關“冰封區域”的規定中尋找排除《公約》第76條在北極適用的可能性。“冰封區域”是沿海國在其專屬經濟區內唯一可以采取國內標準的區域，且只從屬於“適當顧及航行”的唯一限制，[⑦]目前因援用“冰封區域”的規定而受益的恰恰是北極國家。由於全球變暖效應的影響，部分極地水域在進行季節性商業通航的同時正好符合《公約》對於“冰封區域”的規定，緊鄰加拿大海岸的西北航道正是上述情形中的范例。此外，《公約》第234條有關“適當顧及航行”的內容本身也存在不足。如與航行相關的標準、程式等事項均無具體的規定，僅以要求通過該區域的外國船舶遵守“普遍接受的國際規則和標準”一言以蔽之，這顯然有失之過寬之嫌。而第234條的規定還存在適用范圍過窄的問題，因為其僅在專屬經濟區內適用。

由此可見，《聯合國海洋法公約》在北極地區的規則適用存在較為明顯的缺失問題，而僅有的若干規則從其字面含義來看又極有可能導致不利於非北極國家和國際社會共同利益的消極后果。這也是北極國家片面強調只能依據《公約》“既有規則”解決北極問題的隱含目的。

第二，現行《公約》存在未能緊跟當前海洋科技發展趨勢的不足。由於北極地區的主體部分是海洋，北極爭端的實質是北極國家圍繞海冰即將大范圍消融的北極海域而展開的海洋劃界問題拉鋸戰，同時會對北極地區諸多爭議的走向以及既有的國際格局利益分配產生實質性的影響。但《公約》對於大陸架在法律上的最外部界限的劃界規則界定不清，標準難以把握，同時受限於北極地區的復雜氣象海況條件，人類對於北極地區地理地質狀況的掌握尚未達到十分精確的程度。因此，在對北極地區海底海床大陸架尚未充分掌握的前提下，就片面依據反映上世紀七八十年代認識水平的《公約》的有關規定來決定北極大面積海床底土的法律地位及性質權屬，未免失之草率。

此外，《公約》締約國可以任意選用對其有利的劃界標準來最大范圍地擴展其大陸架邊界。倘若《公約》將外大陸架的外部界限嚴格限定在350海里，北極地區尚可保留相當份額的國際海底區域，但由於《公約》還規定了“2500米等深線+100海里”這一外大陸架劃界規則，當這一規則在平均深度不足1000米、97%以上的海區深度不足2500米的北極海域得到適用，則北極地區的國際海底區域將被瓜分殆盡。

由此可見，北極地區的外大陸架劃界問題無疑是諸多北極爭端在國際法視域下的核心和關鍵，它的演進趨勢將為北極問題的綜合解決指明方向。[⑧]然而《公約》的有關規定已經間接鼓勵有關國家出於利己而非嚴肅的科學動機來commit200海里外大陸架劃界申請案。例如，在北極地區的爭奪中最為積極的俄羅斯，早在2001年就向大陸架界限委員會提出劃界案申請，嘗試將本國200海里外的大陸架外部界限擴展到位於北冰洋中部的羅蒙諾索夫海嶺。與此同時，美國和加拿大也加緊了對於大陸架的勘探和劃界工作。“正如對大陸架宣示主權那樣，雙邊的洋底劃界問題至關重要。因為它決定了哪一個國家在大陸架和專屬經濟區的自然資源上享有主權。這些資源包括生物資源（漁業資源、甲殼類動物和無脊椎軟體動物）和非生物資源（主要是指石油和天然氣資源）。”[⑨]在能源危機凸顯的今天，正是由於大陸架本身所蘊含的豐富的生物資源和能源資源對一國經濟和社會的發展顯得尤為重要，導致對北極的開發已經超出了單純的地質勘探和國際法習慣的層面，而更像是周邊國家為了追逐利益而在政治和外交手段方面的博弈。

第三，《公約》所確立的法律制度的執行力及其爭端解決機制的強制力明顯受到質疑。這表現在：一方面，《公約》對於北極地區目前所面臨的海洋法問題，諸如外大陸架劃界問題、海洋劃界紛爭解決問題、通航自由問題以及生物資源和非生物資源的管理和控制問題，都創制了一系列管理體系。然而，《公約》在哪些方面沒有作出明確的規定遠比其在某些方面作出的規定要重要得多。[⑩]現行法律體系只是規定了要管理什么，為什么要管理，但是在怎樣管理上卻還留有真空；特別是，對於像美國這些未簽署和批準加入《公約》的國家來講，如何對它們進行規制，使其能夠按照成員國的規範和流程行事以達到既定的目標，還是一個很大的挑戰。這種不完善的狀態勢必對通過法律來解決北極地區問題產生不利影響。

另一方面，雖然《公約》擁有強制性爭端解決機制，但在實際中遇到棘手問題時，還是會凸顯強制力不足和懲戒性不夠的弱點，難以對破壞北極地區和平劃界的行為采取有震懾力的措施。也正是由於存在弊端，因而迫切需要完善北極地區的法律建設。

三、建構北極法律治理框架的可能模式

北極問題的復雜性以及各類爭議不斷浮出水面，給北極區域的法制建構提出了嚴峻挑戰。因此謀劃北極區域整體法制框架的建構十分迫切。如前所述，海洋劃界和航道規制問題是北極區域法制框架建構的重中之重。蘇伊士運河和巴拿馬運河曾經一直是主要的國際航道，然而在日益膨脹的貨物運輸量和日益猖獗的海盜等威脅出現的背景下，以北極航道來分擔甚至替代其他航道的計劃被提上日程。而北極地區豐富的油氣資源主要存儲在北極大陸架及北極國際海底區域的底土之上，因此資源歸屬問題的完全解決取決於北極海域大陸架問題的解決。而北極區域法制框架的建構需要解決的問題不僅限於海洋法，也包括國際組織法、國際環境法、國際人權法等共同規制。因此，妥善處理好北極地區的法制建構問題，勢必會對北極區域政治經濟的合作及良性發展產生廣泛的影響和積極的示范作用。

（一）建構北極法律治理框架的基本內涵及要素

結合上文論述不難看出，作為北極地區現有法律治理的主要規範框架和運行機制的《公約》，對於北極地區的規則調整能力存在頗多缺失之處，其主要缺陷和不足均反映在北極地區的大陸架劃界爭議問題上。這也說明，作為一個演變中的國際法問題，北極地區的大陸架劃界問題具有高度的戰略意義。這不僅直接關係到資源開發利用的權屬問題，同時還將牽涉到北極海域國際海底面積大小的確定，這些問題都涉及國際社會中數量眾多的非北極國家的切身利益。環北極國家圍繞大陸架劃界問題所開展的緊鑼密鼓的法律行動，其核心意圖就是爭奪北極地區的各類資源。因此，改進《公約》對北極地區的調整力和執行力較弱的現狀，必須嘗試建構一套較為可行的北極法律治理框架，其基本內涵及要素應當包含以下兩個方面：

一方面，可行的北極法律治理的基本內涵是在和平、環保、可持續發展與國際社會共同利益的基礎上，以北極區域國際法為主要的制度性規則架構來安排，以應對當前由北極問題所引發的地區性和全球性綜合挑戰，最終推動北極地區的法律和政治秩序從失序走向有序，實現北極域內域外各國的和諧共贏，維護北極地區的和平安寧局面，推動北極地區的法治化與國際合作。

另一方面，可行的北極法律治理框架應包括三個基本要素。其一，強化北極法律治理機制的執行力，這是當前北極法律治理機制所面臨的最大問題，因此構建有關北極區域法制框架並強化其規則的有效性和執行力，推動北極治理規則從國際“軟法”逐步走向“硬法”，是應對目前北極治理困局的最為重要的應對途徑，同時推進北極法律治理的責任落實及政治層面的國際合作。

其二，推進全球及區域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與。這意味著在主權國家層面吸納北極域外國家的參與和合作，在非國家層面鼓勵北極地區地方政府、原住民族群社團、擁有先進資源開發技術的跨國公司以及域外環保型公益組織的共同參與，促使未來北極法律治理的框架能夠切實全面地反映各利益攸關方的訴求，從而保障各方參與北極事務和北極治理的合法權利。

其三，維系北極治理體系的多元平衡。這也是前兩項要素的題中應有之義。北極問題的外溢性使其不可能是一項簡單的地區事務，也不可能僅由極少數北極國家來主宰復雜性和連帶性極高的北極事務。只有北極區域法制框架在規則設計上保障多元平衡的權力和利益分配格局，才能保障北極地區法律治理框架的建構向著公平、公正的方向發展。

（二）創制“北極條約”的現實需求及潛在困難

目前，建構北極地區法律制度主要有三個構想：第一，借鑒《斯瓦爾巴德條約》。該條約於1920年由33個締約國所訂立，很好地解決了北極地區斯瓦爾巴德群島的糾紛，實現了挪威政府在權利和義務兩方面的統一，是解決北極地區領土爭端的成功典范。如果效仿《斯瓦爾巴德條約》的做法，那么在該協議的范圍內，不僅所有締約國的公民都可以正當地生產生活居住，各國的科考隊也都可以獲得便利的場所和政府的保護，為促進北極地區科學考察作出貢獻。與此同時，也能保證主要國家的權利和義務的對等，有效解決該區域的領土和主權糾紛。

第二，通過加強北極理事會的作用和職權，在北極事務方面協商一致進行集體合作與磋商，來促進北極地區法律問題的合理解決。北極理事會創建於1996年，主要是為了實現北極資源的可持續管理、加強對北極地區自然環境和原住民的權益保護。的確，北極理事會在這些方面也作出了重要貢獻。

第三，通過國際法院的判決對有爭議的問題做出處理，以此形成歷史判例，使其成為國際法上可以適當援引的先例，促進北極地區法律地位的合理解決。但這一構想存在重大缺乏。首先，《斯瓦爾巴德條約》只適用於局部地區，主要規定涉及當地的居民、氣候和歷史文化因素，難以擴大到冰原覆蓋、人煙稀少的廣大北極地區。其次，北極理事會創建之初的目的並非解決政治和軍事上的糾紛，更多的是對自然環境和原住民的人道主義關懷，它也缺少有約束力的機制且難以保障資金的來源，在很多議題上存在爭議。一些成員國和觀察員國由於各自不同的國家利益，導致關係貌合神離，通過北極理事會達成一致意見並采取集體行動存在相當大的困難。最後，在國際法院方面，通過法律程式和法院判決來解決爭議不失為一個值得采納的方法，但由於爭議問題數量眾多、錯綜復雜，僅靠國際法院的判決難以架構全部的法律規範，只能是對具體問題具體方面的零星修補。另外，倘若一味依賴國際法院，會給本就繁忙的國際法院增加浩繁的工作量和巨大的工作壓力，難以保證每個案件投入的時間、精力和效率，勢必對國際社會其他案件的解決產生不利影響。

慮及上述構想的優勢與不足，強化北極法律治理的執行機制可從創制“北極條約”的視角著手進行。可從兩個方面思考創制“北極條約”的可能性。一方面，“北極條約”有潛力控制現有的“北極爭奪戰”。盡管從北極地區的實際狀況和《公約》倡導的國際法理來看，世界上大多數國家都主張兩極地區應該是全人類共同享有的寶貴財富，不應該為某個或者某些國家所單獨占有，但仍有部分國家以實際行動宣示著自己對兩極地區的主權主張或權利要求。現有的國際法對此類問題的約束力極為虛弱。故只有增強機制的約束力和強制力，才能更好地維護北極地區的和平，守衛好人類的這一凈土。“北極條約”的制定有助於解決這些問題。倘若有關各方能以“北極條約”的形式推動北極地區法制框架的建構與形塑，那么日益升溫的“北極爭奪戰”局面必將得到控制，北極地區現存的國際法碎片化和不成體系等特征也將得到紓解。

另一方面，“北極條約”能為北極地區爭議提供一個戰略性解決框架。針對北極地區存在的各類法律治理問題，已有的解決方案多從具體的北極環境及生態保護出發，以較為籠統的規則予以應對。但在北極地區，不同的海洋法問題、不同區域的自然情況，都會使北極問題下屬的子問題存在差異，規制這些活動的法律制度亦存在差別，采用大而籠統的軟法性措施無法有效應對北極區域內各種政治與法律矛盾，而這恰恰是當前北極局勢的現狀。故必須首先抓住北極問題的核心爭議，有針對、有區別地進行整體框架性的規制。事實上，有眾多組成部分的《南極條約》，能夠對北極地區國家提供更多的啟發，至少在普遍適用的原則和所包含的事項方面便是如此。[11]因此，有學者建議，仿照《南極條約》的模式，凍結北極爭議海域及海底的相關主張，並且將實施共同開發等內容作為未來“北極條約”的核心組成部分。[12]

但必須看到，制定“北極條約”也面臨著重大的潛在困難。第一，地理環境因素的影響是“北極條約”制定的最大困難。在地理方面，北極地區與南極地區正好相反，南極地區是由海洋環繞的大塊冰封的陸地所組成，而北極主要由海洋構成。雖然有些國家對南極地區主要領土宣示主權，但這種宣示普遍不被接受，並且被《南極條約》所凍結。《南極條約》創建了該地區的法律框架，條約所涉及的范圍甚至包括南極大陸到南緯60度的水域。[13]南極地區主要以南極大陸為主，進行界限劃分較為容易，但北極地區主要是圍繞極點附近的北冰洋，在地理勘探上存在較大難度，地理環境根本上決定了規劃難以實施。

第二，政治和主權方面的影響。主權在國際法上擁有最為豐富和成熟的實踐，是支撐國際法理與現實政治秩序的“憲法性原則”。[14]因此，“北極條約”的制定過程將不可避免地受到政治與主權方面的巨大影響。這些因素與南北極在人類認識和開發自然中所經歷的不同歷史有很大關係。南極地區長期處於無人知曉、無人開發和利用的狀態，因此南極地區在制定《南極條約》之前是人類的一塊“處女地”，不必考慮居民和文化因素的影響；但北極地區則不同，這里很早就有人類居住和生活的痕跡。事實上，也正是生活在北極圈附近的因紐特人，才促成了加拿大的領土主權訴求。另外，最重要的是《南極條約》已經明文規定南極地區不為任何國家所有，是全人類共同擁有的財富。而北極則不同，由於人類涉足該地區的時間較早，現在已經確定北極地區一些領土是隸屬於某一個或者某些國家的，因此在問題性質上兩者是截然相反的，這使某些國家在條約制定上就會面臨消極對待甚至極力阻撓。因此北極地區特殊的政治和主權狀況也會給“北極條約”的制定帶來一定困難。

當然，“北極條約”的制定是一個極其繁雜艱巨的過程。因此，在上述措施之外，還需要創建相應的附屬協議來處理某些特定的事項，諸如通航和航運、洋底資源管理、海洋自然環境的保護和本地居民的切身利益和興趣。[15]在能源開發的同時，還要注重照顧當地居民的生活習俗以及保護生態，只有綜合考慮各方面的利益訴求，“北極條約”的制定才會顯得更加合理與可行。

四、關於中國參與北極區域法律治理的政策建議

中國不是北極國家，但參與北極事務對中國而言仍有著重大的戰略意義。黨的十八大報告明確提出，要堅定維護我國的國家利益以及我國公民、法人在海外的合法權益，加強同世界各國交流合作，推動全球治理機制變革，積極促進世界和平與發展，並進一步增強在國際事務中的代表性和話語權，為改革發展爭取有利的國際環境。[16]十八大報告還指出：“我們將積極參與多邊事務，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展。我們將扎實推進公共外交和人文交流，維護我國海外合法權益。”[17]這表明，中國發展對外關係著眼於維護自身的海外合法權益和推動國際秩序朝更加公正的方向發展，同時中國將致力於開展全方位、多層次的對外交流，必須抓住歷史機遇，以主動進取的戰略思維，改革全球治理和區域治理的國際體系，推動國際秩序向公平、公正、合理的方向發展。[18]2015年7月1日起開始施行的新《國家安全法》，也將中國在極地的相關權益納入國家安全的視野范疇。

因此，積極參與北極事務，維護中國在北極地區的合法權益，推動北極問題和該地區的法制建構朝著更加公平公正的方向發展，對於新時期中國的地區外交戰略而言，屬於必然選擇。更為具體地，中國積極參與北極區域法律治理，主要應從兩個方面入手：

一方面，中國應適時、適當地參與《公約》改革以提升其在北極地區的適用性，建設性地完善“北極條約”的制度構想。正確處理好北極區域的法制建構問題，將對北極地區法律制度的發展產生深遠的影響。因此，倘若能從《公約》相關制度設計的規則調整及改革方面入手，改革《公約》在北極地區的適用性，不僅可以一勞永逸地從國際法規則的適用層面實現北極地區法律問題的解決，而且可以順利實現包括中國在內的廣大非北極國家的主張。這對維護中國自身的各項海洋權益而言都是極為有利的。但從目前北極地區政治和法律現狀來看，這一構想更多還是從理論探討的角度出發的。而實現對《公約》規則的整體修改，或就極地或北極區域單獨制訂有關“極地條款”或“北極條約”的構想，以使其發展走向有利於非北極國家及國際社會的共同利益，尚無法在短期內實現。

首先，因為北極與南極的情況非常不同，最突出的一點是南極孤立於其他大洲和大陸之外，因此南極的主權爭議並不突出。鑒於南極是由冰雪覆蓋的大陸組成，各國可以通過《南極條約》直接“凍結”對南極的主權和領土要求。但北極國家的領土深入北極地區，它們不可能使自身的北極訴求像《南極條約》那樣被凍結。

其次，各國簽署《南極條約》之時，《公約》還未出爐，而目前創制“北極條約”的目標則必須考慮與既有的《公約》等海洋法規則的對接與契合的問題。換言之，盡管北極的法律秩序付之闕如，但法律本身並不缺位。“我們不缺少法律制度，但缺少對於問題緊迫性的認識和解決問題的堅定性。這里最難以確定的就是時間表，因為乍看起來很容易解決的北極問題其實還需要走很長的路。”[19]

其實，在北極地區已經存在類似於《南極條約》的規定。第一個是由加拿大在1970年提出的，還需要進行更深入的探討。[20]第二個是北極地區合作協議。[21]第三個是北極理事會，由於未被授予實際權力，其角色定位還需要進一步確定。[22]這些嘗試都為進一步探索提供了經驗和教訓。盡管創制“北極條約”的努力困難重重，但有益的探索和嘗試已然開始。國際社會需要借鑒《南極條約》的精神和價值，建設性地完善有關“北極條約”的建構設想，使之與《公約》等實現更好地契合，並適時、適當地改革后者在北極地區的適用性，從而更好地發揮應有的作用，以積極推動北極問題的實質性解決和北極區域的和平與合作，並提升中國在北極議題上的參與能力和應對水平，維護中國以及國際社會共同體在北極地區應有的法律權益，推動北極區域法制建構的良性發展。[23]

另一方面，利用並深耕北極理事會的機制平臺。目前北極地區已建立了地區最具權威性的區域性國際組織——北極理事會，及以該理事會為中心的一套法律框架體系。盡管在組織架構和運作機制上具有一定的封閉性，在推動北極區域合作的外交和政治層面還略顯不足，但結合目前的北極地區現狀和創制“北極條約”的難度來看，中國仍不宜在此框架之外另搞一套。因此，利用現有的北極理事會機制平臺來發揮自身作用和影響力是更為實際的做法。從北極理事會2013年擴大觀察員國的規模可以看出，非北極國家的利益攸關方身份正越來越多地獲得北極國家的承認，這意味著北極國家在某種程度上承認了非北極國家在北極擁有的利益。在此基礎上，北極國家與非北極國家的合作也將有序開展，在科研、航運、環保、資源開發等領域開展合作的前景非常廣闊。如前所述，可行的北極法律治理應關注北極區域和平、環保、可持續發展以及國際社會共同利益，並以強化北極法律治理機制的執行力、推進全球及區域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與以及維系北極治理體系的多元平衡為基本要素，上述幾個方面也正是中國增強自身在北極法律治理進程中的作用和影響力的重要抓手。

中國已於2007年以臨時觀察員國的身份加入了北極理事會，並於2013年5月成為北極理事會的正式觀察員國。這一身份有助於中國更好地參與北極事務並與北極地區國家加強合作，提升中國在北極區域事務和國際海洋事務中的地位。積極參與北極事務以及北極地區法律制度的構建，也能為中國的北極科考事業保駕護航。依托北極理事會觀察員國這一身份，中國可以享受北極議題上的各項合法權利，與環北極圈國家開展更多的科學交流，以促進中國開展極地科學技術活動並提高水平，最終使其轉化為支援國內經濟和社會發展的動力。另外，從更廣的層面上來講，參與北極事務也契合國際海洋法的基本理念和精神。中國參與北極事務更好地體現了合作與共存的國際法原則，符合現代海洋法所倡導的價值追求。

參考注釋

[①]章成：《北極海域外大陸架劃界問題研究》，南昌大學2012年碩士學位論文，第31頁。

[②]see canada and kingdom of denmark reach tentative agreement onlincoln sea boundary,november28,2012,http://www.international.gc.ca/media/aff/news-communiques/2012/11/28a.aspx?lang=eng.

[③]胡德坤、鄧肖亭：《20世紀初期北極地區領土爭端及其解決》，載《武漢大學學報》（人文科學版）2011年第1期，第88頁。

[④]claudia cinelli,“the law of the sea and the arctic ocean,”arcticreview on law and politics,vol.2,no.1,2011,pp.4-24.

[⑤]黃德明、章成：《北極海域200海里外大陸架劃界與北極區域法律制度的建構》，載《法學家》2013年第6期，第170頁。

[⑥]donald r.rothwell,“the arctic in international affairs:time for a new regime?”brownjournal of world affairs,vol.15,no.1,2008,pp.241-253.

[⑦]張湘蘭、葉泉：《論沿海國對其專屬經濟區內船舶污染的立法管轄權》，載《當代法學》2013年第3期，第148頁。

[⑧]章成：《國際法視閾下的北極海域外大陸架劃界問題論析》，載《國際論壇》2013年第4期，第45-50頁。

[⑨]louise angélique de la fayette,“oceans governance in the arctic,”the internationaljournal of marine and coastal law,vol.23,no.12,2008,pp.545-569.

[⑩]ibid.

[11]louise angélique de la fayette,“oceans governance in the arctic,”pp.333-346.

[12]劉惠榮、董躍：《海洋法視角下的北極法律問題研究》，中國政法大學出版社2012年版，第15頁。

[13]louise angélique de la fayette,“oceans governance in the arctic,”pp.333-346.

[14]顧興斌、章成：《對主權概念在國際法上地位的再認識》，載《南昌大學學報》（人文社會科學版）2011年第3期，第70-71頁。

[15]donald r.rothwell,“the arctic in international affairs:time for a new regime?”.

[16]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，新華網，2012年11月8日，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。

[17]同上。

[18]何亞非：《對全球治理的一些思考——從二十國集團峰會談起》，載王緝思主編：《中國國際戰略評論2013年卷》，世界知識出版社2013年版，第7頁。

[19]charles k.ebinger and evie zambetakis,“thegeopolitics of arctic melt,”international affairs,vol.85,no.6,2009,pp.1215-1232.

[20]donald r.rothwell,“the arctic in international affairs:time for a new regime?”.

[21]charles k.ebinger and evie zambetakis,“thegeopolitics of arctic melt,”pp.49-79.

[22]ohnston,arctic council,march1,2010,http://www.arctic-council.org.

[23]黃德明、章成：《中國海外安全利益視角下的北極外大陸架劃界法律問題》，載《南京社會科學》2014年第7期，第84頁。

文章來源：《國際展望》2015年06期