[智庫]日本的城鎮化是如何留住鄉愁的？

日本的城鎮化是如何留住鄉愁的？

重點分析

【西部山地園區建設的出路在於本土化】

最近，“第三屆山地城鎮可持續發展專家論壇”在西部山地城市攀枝花召開。會議就山地經濟的可持續發展進行了討論，提出“山地經濟應注重長遠生態效益，不能簡單套用低山丘空間版面模式，需要處理產業與產業之間、產業與環境之間的關係”。

近年來，由於國家加大了對耕地資源的保護力度，強化了18億畝耕地紅線，使城市規模擴張受到了越來越強烈的硬約束。許多西部山區出於經濟發展的需要，向山要地拓展產業發展空間，一些省份率先開展了低丘緩坡荒灘等未利用地開發試點工作，但成功案例少，失敗案例較多。究其原因，主要存在對山地開發急功近利，產業發展混亂的現象，這一做法從緩解土地供需矛盾的探索方向上是值得肯定的，但從產業開發及可持續發展的角度來說卻存在很多的困難與問題。

首先，我國西部山區大多土地貧瘠，日照時間長，晝夜溫差大，水資源缺乏，因而生態環境較為脆弱，生態保護壓力較大。因此，在土地平整、水土保持、地災防治等方面一般要增加額外投入，這給本不富裕的地方財政造成很大負擔。同時，向山發展對土質、生物多樣性及地質結構的影響可能會產生地質災害隱患，例如蘭州市在新城擴張過程中造成全市水土流失面積高達12471平方公里，占總土地面積的96%。同時，地質構造運動強烈使得地質災害隱患點高達863處，受威脅人口達到66.7萬人。

其次，大部分山區可進入性差，交通條件有限，交通運輸距離長，這造成了產業的人流、物流、資訊流與外界難以疏通，從而影響了企業人才、資源及資訊的發展滯后，運輸成本的提高無形中加大了產業發展成本。由於地形地貌復雜，可建設用地較少且分散，產業上山后，企業布點零散，發展混亂，難以形成產業聚集，同時還加大了基礎設施建設的困難，對產業園區化發展形成瓶頸。

第三，西部山區礦產資源豐富造成產業園建設同質化嚴重，集群特征不明顯，有些園區貪大求全，涵蓋產業各個門類，功能定位不準確，導致資源浪費嚴重。最後，西部山區不少產業園產業構成與分布不合理，特別是上下游產業缺乏產業配套與協作，相關輔助機構和服務組織不完善，難以形成互補性強的產業鏈。因而，產業集群發展水平不高。很多產業形不成產業鏈，產品單一，收入來源少，企業群之間規模化程度和專業化水平不高，企業網絡和系統整合還未充分實現。

總之，在向山要地的城市化背景下，西部山區產業發展問題較多，特色不突出，競爭力較弱。未來該如何突破發展？在諸多的制約因素中，是否能沖出藩籬，打造具有自身特色的產業體系？我們認為，西部山區的產業建設需要從本土特色出發，嚴格遵守生態規律，統籌規劃，創新發展，提高產業關聯度，走特色化、品牌化發展之路。

首先，西部山地產業發展要注重生態效益。

向山要地不是簡單的“削山造城”。云南某城市為拓寬工業園區規模，采取“削山填谷”的方式擴大用地。在城區周圍10平方公里的緩坡和半山坡上，當地政府通過削山填谷，規劃形成了一園十一片區，其中離主城區最近的工業園區有5公里，最遠的距主城區達上百公里。這種規模化的擴張造成交通、基礎設施及管理成本的急劇上升，而削山的填谷的做法對土壤及地質結構的破壞也將必然帶來自然災害隱患，對城市的可持續發展極為不利。

其次，西部山地產業發展應因地制宜。

未來西部山區礦山資源開發將受到限制和規範，地區工業發展必須突出節能降耗的特色，國外在這方面的做法值得提倡。洛林是法國東北部的山地城市，一直以鐵礦、煤礦資源豐富而著稱，因資源、環境和技術條件的變化以及外部市場的競爭壓力，徹底關閉了煤礦、鐵礦、煉鋼廠和紡織廠等成本高、消耗大、污染重的企業，重點選擇了核電、計算機、激光、電子、生物制藥、環保機械和汽車制造等高新技術產業，企業關閉后，迅速抹掉老礦區的痕跡，對其進行重新包裝，或建居民住宅、娛樂中心，或作為新廠廠址，或植樹種草等，如今洛林已成為法國吸引外資最主要的地區。

西部山地的農業可變資源劣勢為優勢，結合干旱及土地的沙化開發生產具有西部山地特色的旱地西瓜、旱地大蒜、反季節食用菌、沙生藥材等農產品；結合高原的冷涼氣候，開發高山苦蕎、優質豆類、馬鈴薯以及具有高原優勢的各類花卉種植，重點培育山區“冷涼”經濟；同時利用高原光照長、溫差大的特點，重點培育“紅色”、“金色”和“藍色”產業，不斷擴大特色農產品的生產、加工規模，以獨特的“色彩經濟”開發具有市場競爭力的西部山區農業產業園。

西部山區良好的生態環境與深厚的地域文化造就了其獨一無二的旅遊競爭力：華夏文明的源頭黃河、世界級高原獨特景觀與冰川聚集地、國寶大熊貓、藏傳佛教聖地、少數民族文化、巴蜀文化、陜甘寧紅色文化、三江源、西部動植物基因庫等等。隨著生態文明的深入發展，旅遊業將是西部山區生態經濟可持續發展的最佳選擇。目前許多西部山區也開始把旅遊業作為國民經濟的戰略性支柱產業來培養，但在旅遊業發展過程中部分地區卻盲目追求“名頭”和跟風，從而導致無法形成文化旅遊產業集群的鮮明特色和區域品牌。未來西部山區的文化旅遊要加強體驗性，突出西部資源特色，地區之間需要實現捆綁發展，互補發展，利用獨特的文化資源與自然資源打造具有世界影響力的旅遊精品，同時還需發揮旅遊業的產業聚集效應，注重三產聯動，對提升地方的經濟發展起到帶頭作用。

總之，西部山區產業發展不能走急功近利的“削山經濟”之路，在保證提高當地人們生活水平的基礎上還需確保生態環境的安全，規避同質化惡性競爭。山地發展有制約也有優勢，我們所要做的就是立足本土資源稟賦，揚長避短，因地制宜的制定發展規則，而不是盲目跟風，毀了青山綠水，也毀了發展潛力。

【地方政府與央企的恩怨如何了】

近日，蘭州政府與蘭州石化的恩怨糾葛，引爆了輿論關注。先是蘭州市環保局“征討檄文”式嚴斥蘭州石化屢次違法排污，后是蘭州石化反擊蘭州市政府“逼宮”公司搬遷，接著在國人期盼大戰即起的殷切目光中，雙方握手言和，征討戛然而止。在蘭州，乃至整個甘肅省，蘭州石化一直是被當地政府偏愛的核心企業。其擁有“一五”期間156項重點工程項目、是新中國第一個現代化煉化生產企業、且多年蟬聯甘肅省企業納稅額榜首。但當納稅功臣變為污染罪魁，蘭州石化讓當地政府又愛又恨，感情復雜。在環保壓力倒逼地方政府對上央企時，搬遷就成為兩者之間繞不開的話題。而與蘭州石化更有可比性的，就是同樣深陷搬遷困局的中石化金陵石化、中石化黃島石化區、中石油大連石化、中石油安慶石化等企業，都處於環境污染嚴重和搬遷資金巨大的雙重矛盾中。實際上，像中石油、中石化這樣的巨型央企，卻始終是各地爭搶的“香餑餑”。新建一個煉油項目，動輒就是幾百個億的gdp以及無限延伸的下游經濟被拉動。對於可能落到當地的項目計劃，地方政府往往排除萬難為項目落地創造條件，所有的環境隱患也好，污染風險也好，都能在環評報告中找到“可控”的理論依據，從而為惡性循環埋下禍根。一旦污染超標發生，企業和地方政府的利益矛盾就會激化。隨著gdp導向的考核指標的弱化，地方政府越來越重視石化企業的污染問題和加強環保監管。若想避免類似征討的再次發生，地方政府必須在在城市規劃和產業版面時充分考慮石化及類似行業的高污染屬性，科學理性地上項目，不要把環保的希望全寄托於加強監管和問責企業；央企也應以此為鑒，在投資項目時充分考慮選址的環境風險和今後的矛盾關係，防患於未然。

【川南城市群聯控治霾需爬坡過坎】

據悉，自2015年元旦開始，自貢、內江、瀘州、宜賓的空氣質量指數無一幸免的接近“爆表”，四城陸續處在一片灰霾之中。同呼吸、共命運的空氣，風一吹就散了，不存在區域的邊界。自貢的臟空氣，可能污染內江，瀘州的臟空氣，也可能飄到宜賓，區域間聯防聯控，才能更好地做好大氣污染防治。為此，自貢、內江、瀘州、宜賓四個城市將召開相關會議，並初步決定在本月內正式啟動川南大氣污染防治聯防聯控工作機制。值得注意的是，川南城市群聯防聯控治理大氣污染是個長期的過程，不可一蹴而就，需要長期的堅持和靈活的規則。若要取得預期治理效果，就不可避免地“爬坡過坎”。一是重視源頭控制，全民參與，樹立區域的環境容量意識。優化能源結構是當前的重點，調整產業結構、淘汰落后產能是長期的努力方向，挖掘行業節能減排的潛力不可或缺；二是制定統一的大氣環境保護規劃與標準，明確川南大氣污染治理的協同控制目標，避免各自為戰；三是建立完善的立法體系與責任認定機制，形成有效的管理模式，推行諸如煙塵控制區、地方空氣質量達標管理等有效的管理措施；四是建立川南城市群環境數據共用及資訊發布平臺，打破區域霧霾研究的壁壘，輔以大氣污染治理的專項資金及專業人才培訓，從而充分利用科技驅動推進區域協作治霾；五是參照京津冀、長三角、珠三角等的大氣污染防治協作機制，有選擇地在目標措施制定、重污染天氣共同應對及交叉執法防止地方保護等方面進行有益借鑒。

【開發區轉型體現城市發展新常態】

近日，安邦（anbound）高級研究員唐黎明博士，近日帶領團隊在東部地區調研，發現許多城市開發區面臨轉型壓力。客觀來講，開發區是各地城市快速發展工業的一個途徑，同時也成為各地追求工業化目標和追求gdp的一個有效形式。我國開發區經過30年的高速發展，這其中不可持續、不協調和不平衡等問題開始顯現。目前許多開發區的發展方式仍是粗放型，主要依靠擴大外延，增加土地面積進行發展，結果出現盲目圈地等現象。與此同時，產業結構面臨嚴重同質化的威脅。全國很多開發區都沒有真正結合當地特色進行發展，往往都在優惠政策、財政返還、低地價上做文章，產業雷同，引發惡性競爭。眾多開發區的建設，增大了地方招商引資的競爭壓力，在這樣的競爭下，對入駐企業的限制門檻不斷降低，導致許多開發區產業層次較低。中國多數開發區以制造業為主體，雖然經歷多年發展，技術、項目水平方面比周邊的區域要高一點，但總體來說，仍然處在國際產業鏈的中低階，自主創新能力不足。2014年10月，國務院辦公廳印發《關於促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》，意在進一步促進國家級經濟技術開發區轉型升級、創新發展。如今的中國進入“新常態”，不論是在經濟結構還是發展方式上都要做一系列的重大改變。新形勢下，要求開發區要適應新常態，及時進行轉型升級，繼續成為承擔國家發展戰略的載體。

【資源承載力決定大城市的發展邊界】

據悉，最近北京啟動了新一輪城市總體規劃的編制工作。本次規劃將人口、土地、資源、產業、環境等多種要素進行統籌考慮，以尋求通過資源約束，尤其是環保和土地資源約束，倒逼城市緊湊發展。中國許多城市都面臨資源約束的問題，尤其是在城市空間規模迅速擴張的形勢下，空間資源承載不平衡問題尤為突出。對於中小城市來講，可能表現為空間尺度過大，資源嚴重浪費。對於北京這樣的特大城市來講，資源緊張與不均衡的問題就十分突出。近年來，特大城市的擴張速度非常快。北京城區已經擴大到了原來的6倍，快速的空間擴張引發和加劇了一系列“城市病”。在新型城鎮化和京津冀一體化的背景下，解決北京的“城市病”，一方面要放在京津冀區域內治理，把非首都核心職能的產業發展，盡可能壓縮疏解到周邊。將周邊城市建成具有競爭力的“城市群”，城市功能相互銜接、匹配、分擔。另一方面，在北京內部要設定一系列資源要素的極限或者“天花板”，以資源承載力為基本標準，在內部做好生態加法和負載減法，從而促進人口、產業與資源承載趨於總體平衡。簡單來講，就是設定城市資源承載紅線，抑制城市盲目擴張。未來，這種資源約束倒逼城市集約發展的方式將可能成為城市發展的常態。

【社區分類治理促城市精細化發展】

近日，安邦（anbound）城市戰略組在北京市朝陽區進行密集調研，北京市朝陽區2013年獲得中國社區治理十大創新成果，2014年被民政部確認為全國社區治理和服務創新實驗區，其中有一些好的經驗。朝陽區位於北京市東部，是北京市面積最大、人口最多的城區。在470.8平方公里的土地上，分布著北京商業繁榮、文化突出的cbd核心區，奧林匹克公園核心區、電子城北擴區，三里屯、亮馬橋等使館區、798藝術區、潘家園古玩文化園區；同時也分布著環境臟亂、安全隱患突出的城鄉結合部，如豆各莊、常營、來廣營、金盞鄉、黑戶鄉等。復雜的城市產業結構與貧富差距較大的人口特征使得朝陽區社區管理難度較大。為貫徹落實黨中央十八大和十八屆三中全會改革精神，朝陽區把社區按照老舊小區、老城拆遷安置房、農轉居房、經濟適用房、限價房、商品房和新農村建設房等進行分類，加強社區分類治理，通過居民自管與市場機制相結合的模式推進老舊小區準物業管理，提高社區規範化建設和管理水平；創新公共服務供給模式，加大政府購買公共服務力度；深入開展六型社區、智慧社區、環境優美小區和“三無”小區創建工作，提升社區宜居環境；通過持證社工為社區提供專業服務，孵化一個社區社會組織，組織社區居民依法通過社區社會組織實現自助、互助和社區自治，以增強社區凝聚力、歸屬感和人文關懷，促進社區文明、和諧與穩定。安邦（anbound）認為，通過這種社區分類治理的方法，社區綜合服務將向規範化、標準化、資訊化、體系化邁進。同時這種方法有利於化解街道矛盾糾紛，減少信訪案件，促使小事不出村（社區）、大事不出街道、矛盾不激化、問題不上交，使得全街道社區穩定和諧，人民群眾安居樂活，全域城區化不斷推進。總之，社區分類治理是規範和推進政府職能社區化，構建服務型政府和培育公民社會的路徑選擇，是社區管理的創新法寶。

【低成本的保障房只能成空置房】

據報導，全國保障房建設的典型、青島市重點民生項目，包含公共租賃房3797套，限價商品房6253套的青島白沙灣保障房社區，曾是全國最大的保障房社區，因位置偏僻、缺乏配套設施而變成了一座空城。實際上，青島保障房的空置現象並非孤例，在河南、陜西、廣東等地，保障房空置的現象大量存在。按照慣常的理解，在房價高漲的當下，保障性住房應會面臨競相申請、一房難求的局面。可現實卻有悖於慣常的理解，不少城市的保障房建設和供應出現了一種始料未及的現象：“房等人”，本應是保障對象輪候保障房，卻變成了保障房輪候保障對象。住建部“十二五”建3600萬套保障房達標在即，一邊是低收入群體“望房興嘆”，對“有所居”的迫切需求；另一邊卻是各種原因下的保障房空置率高，房源存量不斷增加，社區漸成一個個“空城”。表面看，保障房空置多是由於位置偏、配套差及質量沒保證等造成，但深層次的實質性原因卻是政府在保障房建設中缺乏民生意識，過於關注建設成本和土地成本。隨著有限的土地供應的減少，不同區位的土地含金量不同。區位較佳的地塊，含金量較高，通常用於地方的財政創收；而區位較次的地塊，含金量較低，往往被政府拿來進行保障房建設以節省成本。保障房建設很大程度上成了政治任務，地方政府為了完成考核任務，保障房只有量的保證而無質的提升。這種情況下，保障房沒有發揮真正的保障作用，還造成了土地、資金等資源的大量浪費，實際上增加了地方政府的成本。保障房要走出“房等人”的尷尬境地，地方政府責無旁貸。首先是樹立牢固民生意識，確保從保障對象的實際需求出發進行前期調研，科學選址規劃保質保量建設，合理設置門檻公平透明分配。其次完善保障房的考核與問責制度，保障房的考核指標應以人為本，側重解決了多少戶困難家庭的住房問題，而非單一的開工量與竣工量，杜絕保障房變成“保政績房”。（zj）

【日本的城鎮化如何留住鄉愁？】

新的中央城鎮化工作會議對新型城鎮化的要求是“城市融入大自然,讓城市居民望得見山、看得到水、記得住鄉愁”。所謂的“鄉愁”反映的是城鎮化中應該堅守的文化使命、歷史情懷和生態理想；而具體如何落實？日本的成功經驗值得借鑒。首先是新與舊的協調，面對一些豐富的歷史文化遺產，日本采取了“活化”的手段，對於古建筑等一些物質遺產采用現代化的手段，打造有文化傳承的建筑，同時賦予其新的業態功能支撐；而一些非物質文化遺產，例如：手工藝、文化、藝術和傳統節慶活動則主要或通過技術更新，或用新的科技手段模擬、或文化體驗的方式植入到休閑旅遊產業，滿足外國遊客對日本文化好奇心和求知欲；第二是循環型社會的建設，從經濟、環境、文化、生活方式方面建立全息的、立體化的“生態循壞”。如：對資源的循環再利用、人和環境的和諧關係構建、文化和歷史記憶符號的連續性、各個城市間對自身文化的挖掘和提煉以保持各自的特色等；第三是城市和鄉村的統籌發展，日本主動順應了逆城市化的趨勢，在中小城市和鄉村也設定了像大城市一樣健全的基礎設施配套，實現了城市與鄉村一樣的便利卻不一樣的特色，通過一些有特色的業態和功能性項目，疏解大城市的壓力，滿足了一部分逃離城市冷漠的人群訴求；最後是主動順應老齡化的趨勢，讓休閑經濟和養老經濟結合起來，讓老年人在晚年找回久違的歸屬感。通過以上的四步曲，日本在城鎮化建設中做到傳統和現代融合、城市與鄉村的結合、代際關係的和諧，真正做到了“留得住鄉愁”，為我們的新型城鎮化及和諧社會構建提供了寶貴的經驗。