歐洲一體化與分裂運動的雙重邏輯

——訪復旦大學國際關係與公共事務學院院長陳志敏

    雖然多數蘇格蘭人最終選擇不與英國“分家”，這場聲勢浩大的公投也注定在英國歷史上鐫刻醒目的一筆，給世人留下許多思考。圍繞蘇格蘭公投的影響，本報記者采訪了復旦大學國際關係與公共事務學院院長陳志敏教授。

英國的國家分裂危機只是短期解除

《中國社會科學報》：雖然多數蘇格蘭人選擇繼續留在英國，但決不是一切維持原樣。我們注意到，為了將蘇格蘭留下，英國政府承諾在政治、經濟上做出更大讓步。

陳志敏：可以這樣說，蘇格蘭公投的失敗暫時維系了英國的統一，但英國將不再是原來的英國，蘇格蘭將不是原來的蘇格蘭，它在英國內部將取得更大的自主權。

在蘇格蘭首席大臣亞歷克斯·薩蒙德推動蘇格蘭公投之初，英國政府原以為公投不可能獲得多數支援；英國政府的期待是，通過公投，既化解蘇格蘭分離問題，又無需進一步給蘇格蘭下放權力，甚至可以贏得某種“聲譽”。但在薩蒙德的導演下，支援蘇格蘭分離的人數甚至一度反超反獨陣營，這讓英國政府大驚失色。最終，蘇格蘭沒有分離，但蘇格蘭人得到了英國主流政黨快速下放權力的承諾。公投結束后，卡梅倫首相在一次講話中表示要在11月前就稅務、支出、福利領域的權力下放達成一致，並在來年1月公布法律草案。

《中國社會科學報》：如此，英國政府似乎只能算是松了一口氣，並不是真正的高枕無憂？

陳志敏：在這次公投中，55%的蘇格蘭選民仍然選擇留在英國。這顯示在多數蘇格蘭人心中，蘇格蘭認同和英國認同是可以共存的，更大的蘇格蘭自主性與成為英國的一部分並不存在必然的衝突。來自蘇格蘭的英國前工黨首相布朗認為，與英國共用和合作是蘇格蘭的最大利益所在。公投的結果證明了這一立場仍是蘇格蘭的主流民意。

但不可忽視的是，蘇格蘭的民族認同和地方認同因這次公投得到了強化。公投激發了全體蘇格蘭人的政治參與意識。近430萬蘇格蘭人進行了選民注冊，占合格選民的97%，注冊選民中的90%進行了投票，注冊率和投票率雙雙創下歷史紀錄。最終支援獨立的選民達到45%。1979年，在工黨的領導下，蘇格蘭舉行了關於是否建立蘇格蘭議會的第一次公投。即使主題僅涉及蘇格蘭自治，支援自治的蘇格蘭人也未能超過總票數的40%。1998年，同樣在工黨領導下，有關建立蘇格蘭議會的公投在投票率達到60%的情況下獲得74％選民的支援。如今，支援蘇格蘭獨立的蘇格蘭民族黨更是掌控了蘇格蘭議會和政府。公投之后，英國的國家分裂危機雖然短期解除了，但根子還在，且隱患更大，分離派已羽翼豐滿。

《中國社會科學報》：蘇格蘭分離派坐大的根本原因是什么？有人認為，二戰后英國的全方位衰落是主因。

陳志敏：蘇格蘭自主意識的復燃始於20世紀70年代，可以說是英國國際地位下降和國內政治經濟矛盾凸顯兩方面共振的結果。英國在1973年加入歐洲共同體，不得不與歐洲大陸國家抱團取暖，其帝國自豪感一去不返。在國內社會經濟發展上，70年代的滯脹使得英國國內分配，特別是地區間利益的存量分配問題激化。80年代保守黨的經濟自由化改革，雖然帶來了英國整體經濟的發展，但使地區差距和貧富差距愈演愈烈，招致左翼傾向的蘇格蘭人的普遍不滿。

盡管蘇格蘭人大力支援的工黨政府推動成立了蘇格蘭議會，但布萊爾和布朗兩屆工黨政府的“第三條道路”實際上繼承了保守黨的社會與經濟政策，並卷入到伊拉克戰爭中。在強調福利國家、社會公平的蘇格蘭人看來，英國政府推行的自由放任資本主義與蘇格蘭人的理想模式漸行漸遠，蘇格蘭地區自治或自主的呼聲因此日益強烈。

蘇格蘭公投將影響英國政治體制

《中國社會科學報》：蘇格蘭公投是否會對英國的威爾士、北愛爾蘭地區產生某種示范效應？

陳志敏：這種可能性很大。與蘇格蘭一樣，威爾士和北愛爾蘭這兩個地區也都有本地議會，但其享有的自主立法權大大小於蘇格蘭議會的權力。一旦蘇格蘭議會獲得更大的立法權，蘇格蘭與威爾士、北愛爾蘭之間的不對稱將進一步加大。在蘇格蘭公投的沖擊下，威爾士和北愛爾蘭比照蘇格蘭爭取更大的地方自主權是非常自然的訴求。

《中國社會科學報》：除了蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭謀求更大地方自主權的訴求之外，此次公投是否會對英國政治體制產生更加深遠的影響？

陳志敏：我認為英國的政治體制將無可避免做出相應的改變。英格蘭這個英國的主體民族目前沒有自己的地區議會，直接受英國議會和政府的管轄。在其他地區自主立法權不斷擴大的背景下，英格蘭人的“羨慕嫉妒恨”可謂波濤洶涌，要求實質性解決“西洛錫安問題”。

所謂的“西洛錫安問題”是權力下放對英國政治制度帶來的一個全新問題：來自蘇格蘭選區的全英國議會議員有權審議包括英格蘭事務在內的國家事務，而來自英格蘭選區的全英國議會議員卻不能過問蘇格蘭事務，不同地區議員之間會產生權利失衡的局面。當1977年英國議會辯論權力下放、提出“西洛錫安問題”時，還只是一個理論問題。到了2004年，這成為現實。當時，在英國議會審議英格蘭內部的醫療改革和增加大學學費的法案時，由於蘇格蘭議員的支援，議會在大多數英格蘭議員反對的情況下通過了這兩個法案，但蘇格蘭議會卻拒絕了這兩項改革。

2005年，英國調整了下議院議席在各地區的分配名額，將蘇格蘭的議席數目從原來高於人口比例的72席降至59席，算是緩解“西洛錫安問題”的一種應對措施。公投結束后，如果蘇格蘭議會權力進一步擴大，這一問題將再次凸顯。

卡梅倫在保證對蘇格蘭的權力下放承諾將得到快速兌現的同時，指出“西洛錫安問題”需要得到一個決定性的解決方案。他表示，正如蘇格蘭將單獨在蘇格蘭議會中就自身的稅務、開支和福利進行投票一樣，英格蘭、威爾士和北愛爾蘭也應該擁有相同的權力，並且應當“與解決蘇格蘭問題同時、同步進行”。英格蘭人有三種可能的選擇：進一步縮減英國議會中蘇格蘭議員的數量；禁止蘇格蘭議員在蘇格蘭權力下放的領域參與英格蘭事務的投票；建立英格蘭議會。

卡梅倫的這一表態，一方面預示有關英國議會的改革勢在必行；另一方面，由於將英格蘭改革與蘇格蘭的權力下放掛鉤，意味著未來有關權力下放的政治博弈將是各方政治力量之間的一場硬仗。從事態最新的發展看，這場硬仗已經初現端倪。薩蒙德稱，投反對票者被英國三大黨領導人所謂的賦予蘇格蘭更多權力的承諾所欺騙，卡梅倫和工黨領袖米利班德現已就兌現承諾產生分歧。在公投前夜，英國三大政黨出於恐慌緊急做出的放權承諾並沒有敲定太多細節，在平安渡過公投后，這一承諾很有可能會“縮水”。

地方化發展到分離化是中央—地方矛盾失控產物

《中國社會科學報》：如果在整個歐洲的視域下觀察蘇格蘭公投，則更加耐人尋味。從德國的巴伐利亞、意大利的撒丁島、法國的科西嘉島，到西班牙的加泰羅尼亞，分離的幽靈正在歐洲游蕩。眾所周知，歐洲國家以讓渡部分主權的方式創造了區域一體化的樣板。如何理解歐洲的一體化與民族主義復甦這兩個看似矛盾的趨勢？

陳志敏：在全球化和區域化不斷發展的今天，地方分權主義如影隨形，出現了一體化和地方化同步發展的局面。歐洲也不例外。在當今世界地區一體化水平最高的歐盟，一些成員國，如比利時完成了從單一制國家到聯邦制國家的轉型；而在其他成員國，則出現了程度不等的權力下放情況，形成地方、國家和歐盟各個層次的行為體協同治理的多層治理體系。一體化和地方化這兩個現象看似相互矛盾，其實有著內在邏輯。一體化意味著國家權力向上移交，形成區域層面的權力機構，與國家分享安全、發展和認同提供者的角色。按照主權向上轉讓的邏輯，即歐盟權威和機制可以在歐洲層面更好地提供單個國家日益不能提供的安全、發展和認同，地方權威和機制也可以在地方層面提供因地制宜的解決方案，促進地方發展，形成權力下移的邏輯。

冷戰結束后，西方國家在蘇聯和中東歐部分國家的分裂進程中扮演了推波助瀾的角色。如今，分裂運動從非歐盟國家蔓延到歐盟國家內部，出現了從地方化到分離化的演變趨勢。我認為，歐盟一體化為成員國內部的地方化提供了可能，但地方化發展到分離化則是一國中央—地方矛盾失控的產物。以蘇格蘭為例，分離勢力的壯大是蘇格蘭人的認同和利益偏好與英格蘭這個主體民族日益疏離，且英國的政治制度未能有效管控這些地區間矛盾的結果。

《中國社會科學報》：目前關於蘇格蘭公投的各種評論中，有一種聲音值得注意，有人認為蘇格蘭公投體現了“民主的勝利”。您如何評析這種觀點？

陳志敏：這種判斷並不恰當。在蘇格蘭公投事件上，英國政府的處理方式的確很有英國特色。但每個國家有不同的國情，對如何處理分離勢力有完全不同的憲法法律框架。在歐盟國家內部，也有與英國完全不同的做法。例如，面對加泰羅尼亞地區舉行地方公投的決定，西班牙政府和議會就采取了堅決反對的立場。

來源：《中國社會科學報》