鄧聿文:自由遷徙的前提是公民權利真正平等

中國人自上世紀50年代末實行戶籍制度以來，不僅從理論上，而且在實際中，就已經喪失了自由遷徙的權利。改革開放后，尤其是最近10多年來，隨著城市化的推進，許多地方放開了對戶籍的限制，人員的自由流動大大增強，但至少在法律上，人們的自由遷徙權利還未得到承認。這使得不少地方的主政者，能隨時根據本地發生的情況，對社會的這種自由流動設置障礙，甚至將之掐斷。也因此，近年來許多人都在呼吁完全放開戶籍，從憲法上確立國人的自由遷徙權。

從此一角度來審視成都市日前發布的《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，意義就看得很清楚，即不能將它僅僅視為局限于成都一域的著眼于統籌城鄉的改革，而是它為終結戶籍藩籬，實現國人無阻礙地自由遷徙的夢想，打開了一個缺口。

自由遷徙指的是一國公民，有在自己的祖國自由流動、遷徙、居住和發展的權利。這種權利不能被身份、財產、法律、國家等任何外在力量予以剝奪，除非人們自己放棄或者犯罪。從中國的情況來看，雖然城市內部也會因一些政策而妨礙遷徙，但相比城市和農村因發展差距過大而受到的遷徙障礙，應該要少得多。所以，中國的遷徙自由問題主要說的是農村和城市、農民和市民。他們的遷徙受限不僅僅表現為農民要成為市民很難，也表現為市民要成為農民很難，甚至在中國現有的法律下更難。盡管如此，由于城市相對于農村的巨大優勢，人們的呼吁更多針對的是農民。

在很多發展中國家，雖然也存在嚴重的城鄉二元結構，但他們的遷徙受限，更多是經濟的原因，法律和制度本身并不構成自由流動和遷徙的原因。但中國不同，我們的城鄉二元結構，主要是人為設計的結果，也就是國家為保障重工業優先發展的趕超型工業化戰略而作出的一系列制度安排。其中，城鄉戶籍制度是根本和核心，此外還有統購統銷制度和人民公社制度，它們人為在城市和鄉村之間掘出一條“鴻溝”，將城鄉居民分割成兩個發展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團，兩者之間不能自由流動，從而堵死了農村人口向城市自由遷徙之路。這使得中國的城鄉分割程度及其影響都要遠超多數發展中國家。

后二者在改革開放后，被打破和廢除，獨前者還保留，致使此種制度上的分割與不平等，至今還在發酵。中國戶籍改革滯后的原因，既有觀念和認識上的，更主要的還是利益的阻隔，體現為城市戶籍改革中的一些既得利益民眾，對附著于戶口本的種種優惠政策的自覺或不自覺地維護以及對外來者的本能排斥；另外就是鑒于戶籍制度載體上附加的各種利益關系非常復雜，改革有很大的成本代價，多數城市主政者從方便管理的角度出發，不希望戶籍制度一下子放開。他們擔心放開城市戶口限制，允許農民自由落戶，隨著人口的大量涌進，很可能會出現貧民窟、犯罪增多、城市環境臟亂差等所謂的“城市病”，從而有可能損及自己的政績。這兩方面又相互作用，前者為后者管制城市戶籍提供了所謂民意的壓力，后者出臺的一些限制措施也往往得到前者的支持。農民工群體就是這種改革不徹底的產物。之所以在城市化中會有農民工制度，本質是城市集團只想享受農民帶來的好處，卻不想給予農民平等待遇和地位。

中國農村和農民的總體貧困，一個重要原因，就是農民不能自由流動和遷徙，它雖然是以經濟的形式表現出來，但實質卻是權利的貧困，正是農民在一系列權利上的貧困，才導致經濟上的貧窮。農民的這種權利和經濟貧困，又導致城鄉二元結構的社會形態被固化，加劇城鄉原本存在的不平等和差距，阻礙城市化進程。此外，它還造成農民的土地收入被城市政府剝奪，引發農民的抗爭，影響社會穩定等一系列后果。

在中國百年現代化中，農民對社會及其現代化作出了巨大的貢獻和犧牲。所以，無論從哪個角度看，我們都必須打破目前嚴重失衡的城鄉關系，結束過時的城鄉二元戶籍制度，建立城鄉平等的經濟和社會制度，還農民以遷徙自由。

在自己的祖國自由遷徙、居住和發展，是人們作為公民與生俱來的基本權利，這已成為人類文明發展的一個共識，并已經在許多國家得到落實。我們不能再拖了。一項制度實施日久，固然會積淀強大的既得利益，但并非堅不可摧，只要主政者真正從這個社會大多數人的利益出發，從國家的長遠和根本利益出發，就沒有破除不了的不合理體制。事實上，革除戶籍藩籬，放開自由遷徙權，多數城市居民也會同意的，因為最終這對他們亦有利。現在，成都走了第一步，下一個會是誰？