城投債重啟,地方財政不得擔保

那些券商經理們又開始活躍了，他們奔走在各地，一方面是為了爭取項目，另一方面是配合相關部門和機構修改城投債的申報材料，地方政府也隨之開始忙亂起來。

在經歷了短短不到一個月的等待之后，城投債即宣告重啟。

8月19日，財政部、銀監會、國家發改委、央行四部委正式發布的一則通知，讓券商和地方政府吃了一粒“定心丸”。事實上，早在近一個月前，這個《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（下稱《通知》）就已經以“征求意見稿”的形式被下發。

來自湖北的一位券商說，“當時就覺得有戲了，城投債又可以做了”。也有一些地方政府上報的申請需要修改甚至重新設計，因為里面依舊含有“以應收賬款作擔保”的情況。

目前，國家發改委已經開始接受地方上報的新城投債的申報。只不過從今以后，所有遞交給國家發改委的申報材料中，不會再出現“財政應收賬款”、“融資平臺公司”等敏感字眼了。

發債大起底

國家發改委相關人士對本報透露說，自2008年年底國務院宣布四萬億投資計劃到今年6月10日，除能源債、水務債等產業類債券之外，城投類的債券一共發行了大約100支，規模總計2000億，主要用于路橋等基礎設施領域。

不過，在2000億的發債規模中，并不包括一些具有融資平臺色彩的公司所獲準發行的中期票據和短期融資債券。

上述人士表示，截止到今年6月10日，獲準發行的100支城投類債券中，明確以地方財政應收賬款作擔保的，超過了50支，涉及地方抵押擔保的財政資金大約有2100億。其余的擔保方式，主要為當地的國有公司、上市企業，或者土地。也有的是通過幾種方式的組合來做發債的抵押擔保。

6月10日，國發19號文發布（即《國務院關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方融資平臺的整肅正式開始，國家發改委對城投債的審批已進入暫停期。

遭遇打擊的地方政府和券商們開始了焦急的等待，同時抱怨稱，該文件“打擊面太大、定義太過模糊、具體的標準和界定也不清楚”。上述湖北券商說，“只能等待，涉及城投債的所有工作都停了下來，就等著國務院的 ‘細則’了”。

這個等待并沒有持續多久。7月底，券商們開始陸續看到了四部委《通知》的征求意見稿。意見稿對19號文中的 “公益性項目、不符合要求的項目、整改保全”等幾乎所有含糊不清的概念，均進行了準確界定。

國家發改委重新開啟對城投債的審核，甚至來得更早。7月1日，國家發改委通過了安徽馬鞍山建投債，規模為20億，由馬鋼集團提供全額擔保。此時距離國發19號文發布不過20天。從當日截至目前，國家發改委一共審發了包括安徽蕪湖建投、廣東路建、江西上饒城投、上海楊浦城投等11支總計154億的城投債。

國家發改委相關人士解釋說，這11支城投債，全部都是2009年已經上報，而且是在今年6月10日之前，基本完成了申請程序的，“在國發19號文下發后，國家發改委根據國務院的規定，對所有申報的城投類債券進行了重新審核，有一些被要求拿回重新確定擔保形式”。該人士稱，在11支城投債中，沒有一支是由地方財政應收賬款作擔保，主要的擔保形式是土地和當地具備充裕資金實力的公司擔保。這種擔保形式在四部委新發 《通知》中“暫不列入”清理范圍，因此這11支新發的城投債并不在國務院四部委的清查之列，目前看來是最安全的。

此外，自6月10日至8月10日，國家發改委共批復各類企業債券、短期融資券100多支，其中包括TCL、云南煤化工、中糧、國電、包鋼稀土、桂冠電力等。這些符合國家政策要求的產業類債券沒有受到國發19號文的影響。

國家發改委人士稱，今后對城投債的發行，總體的原則還是國發19號文為準，以6月10日為界，此后的債券申請和發行，一律不允許財政作擔保，沒有穩定收益、主要靠財政收入的城投公司，不許發債；同時對于符合政策和規定的城投債，條件成熟時依然可以發行。

“相互擔保”風險

上述四部委發布的《通知》稱，納入此輪清理核實范圍的融資平臺公司，是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、投資集團公司、國有資產運營公司等。

主要清理核實的債務是今年6月30日之前，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。在清理的基礎上，對一些債務進行整改保全。

“要想徹底清理城投債是很難的，那些路橋、高速公路之類的項目整改起來可能會比較容易，因為這類項目可以形成收益。”國務院研究中心金融所研究員吳慶說，但對于城市管網、水利等完全基礎性的項目，清理整改起來就會非常難。

四部委的《通知》要求在12月31日前上報清理情況，最終結果如何尚不得而知。不過細觀此前獲得審批的城投債，其中不乏同一地區的幾支債“相互擔保”的情況。

2009年6月1日，國家發改委審批通過了江蘇常州市武進城市建設投資有限公司22億元的 “09武進城投債”。該債券由常州投資集團有限公司提供全額無條件不可撤銷的連帶擔保，同時以常州市武進區人民政府的65.66億元財政應收賬款作為質押擔保。

當天，國家發改委還審核通過了常州高新技術開發區發展總公司15億元的高新債，擔保方正是上述常州市城市建設投資有限公司。

10天后，國家發改委又核準通過了常州投資集團有限公司申請發行的“09常州投資債”20億元，采取兩種擔保方式，其中之一也是常州市武進城市建設投資有限公司提供全額無條件不可撤銷的連帶擔保，其二是由常州市財政局47.29億應收賬款提供質押擔保。

短短10天內，江蘇常州通過相互擔保的形式，成功地獲批發行3支總計57億元的城投債。

類似的關聯城投債，江蘇常州并不是個案。2009年6月成都市獲準發行的兩個城投債——15億元成都工業投資集團有限公司公司債券（09榮工投），以及10億成都市興蓉投資有限公司公司債券（09興蓉債），前者是以成都市財政局37.10億應收賬款做抵押擔保，后者是由前者即成都工業投資集團有限公司提供全額無條件不可撤銷的連帶責任保證擔保。

對于成都市財政局來說，這等于是用一筆應收賬款，發了兩支債。

“目前，絕大部分的城投債項目都是通過BT（Building-Transfer,建設-移交）的形式來做，業主是政府，施工方是承擔融資任務的平臺公司。”上述湖北券商說，國務院整頓融資平臺的根本目的，其實是要切斷政府和發債之間的關系，政府可以是項目業主，可以通過BT的形式來推動項目的實施，但是不能夠拿信用作擔保。

但實際的問題是，政府和融資平臺公司之間的關系是不可能割斷的。

在該券商看來，不讓地方財政作擔保，表面上看是等于讓地方政府與風險脫離開了，但是只要是融資平臺公司的性質不變，項目的公益性不變，債務與政府的關系就不會變。

國務院研究中心金融所研究員吳慶擔心，國務院通過清理地方融資平臺后，讓政府看起來與風險沒有直接關系了，但是這個風險卻直接傳導給了銀行。

鏈接發改委重啟城投債首批時間表

7月1日

安徽馬鞍山建投債，20億，馬鋼集團（擔保）

7月9日

安徽蕪湖建投債，20億，土地和BT協議（無擔保）廣東路建債，20億，廣東交通集團（擔保）江西上饒城投債，10億，土地（無擔保）上海楊浦城投債，15億，中信銀行流動性支持（無擔保）

7月29日

江西洪市政債，7億，南昌水業集團等（擔保）浙江平湖城投債，15億，工商銀行流動性支持（無擔保）浙江嵊州債，12億，土地（無擔保）

8月1日

山東德州德達城建投債，7億，未知（無擔保）浙江嘉興乍浦建投債，8億，嘉興市高等級公路投資公司（擔保）

8月5日

安徽蚌埠城投債，20億，土地（無擔保）