鄭永年：南海局勢升溫 中國如何找回輸掉的話語權

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授多年來一直關注南海問題，幾年前曾撰文清晰地闡釋了這一問題的來龍去脈及應對規則。今天重讀此文，對於如何更好地處理南海問題或許能在文中找到答案。

多年來，隨著中國的崛起，在南中國海問題上卻在“節節敗退”。尤其是自從2010年以來，這種趨勢顯得越來越明顯。改革開放之后，中國努力奉行“和平崛起”（和平發展）的戰略。在很多方面，中國放棄了原先恪守的單邊主義政策，和東盟（亞細安）發展多邊友好關係。中國東盟自由貿易區已經開始生效。在南中國海問題上，中國提出了“擱置主權爭議，共同開發”的主張。這些舉措從理論上和實踐上，構成了自鄧小平以來中國“韜光養晦”的外交路線和規則。不過，很多人已經感覺到，在很多問題上，如果中國不能直面，就會促成自己的政策走向反面。

亞洲區域和國際社會現在的關注點都在南中國海問題上，南中國海再次躍升為世界的熱點問題。中國有關方面似乎不太理解這個局面。在中國看來，其南中國海政策並沒有發生具有任何實質性的變化，是相關國家采取了一連串不利於中國的行動，中國只是在作“救火式”的反應。

實際上，很多年來，正是因為中國總是采取被動應對的辦法，南中國海問題已經累積起來，造成了當今的局面。不管喜歡與否，理解與否，中國在南中國海問題上面臨前所未有的挑戰。

第一，中國早就已經徹底輸掉了一場國際輿論戰。多年里，當中國沉浸在自己構建的“和平崛起”的話語體系時，有關國家已經做了最大的努力，在國際舞臺上作了充分的準備，等待著它們預期中的南中國海問題浮出水面。從知識（法律）體系來說，中國現在很難找到任何有效的支援力量。一邊倒的輿論環境已經形成，中國沒有自己的話語權。有評論家說，用“強硬政策”來形容中國在南中國海問題上的態度已經不夠，而是應當用“具有侵略性”了。實際上，類似的中國認知在國際社會已經相當普遍。中國自己則因為並沒有作什么而感覺到“冤枉”，這主要是輸掉了話語權的緣故。

第二，中國也在輸掉一場戰略戰。有關國家在南中國海問題上有相當清晰的戰略，這些戰略包括多方面，如區域多邊主義，國際化和大國政治化。而中國有關方面除了不肯面對現實，就是含糊不清。中國不敢把問題作細化分析，用“反對國際化”這樣過於宏觀的概念來搪塞。實際上，南中國海問題早已經是多邊化、國際化，近來又在很快地“大國政治化”。中國只是不肯承認這個現實罷了。

第三，如果現在這個情形繼續下去，中國也勢必最終失去主權戰場。如上所說，從去年到現在，中國在南中國海問題上的政策並沒有發生實質性的變化，而只是做了一些反應性的動作，但是現在誰都把中國視為是問題的根源。實際的情形是，其它有關國家加快了在南中國海有爭議海域的活動和行動，尤其是資源的開發。

中國活在“夢想”之中

在南中國海問題上（其它很多問題上也一樣），多年來中國似乎一直生活在自己為自己設定的“夢想”之中。從戰略層面看，中國在南中國海問題並不是沒有機會占據優勢的，反而是占據了優勢卻又自動地放棄。

比如說，在1980年代，中國曾經奪取了10多個島嶼和島礁，但占據了之后，為了一些“莫名其妙”的原因，又放棄了它們中的一些。又如，1990年初中國和一個外國石油公司簽了合同來開采石油，但遭到越南的不滿，說要取消中國領導人對越南的訪問。而領導人為了這次訪問，就下令停止石油開采，導致了外國公司的非常不滿。最終，該石油公司便和越南簽了合約，進行石油開采。在這些案例中，可以看到，不管是為了當時的政治原因或者其它冠冕堂皇的理由，中國主動放棄了很多機會。遺憾的是，中國這樣做並沒有贏得有關國家的理解，最終的結果是導致國家利益的損害。

那么，最後的結局會如何？中國可以放棄嗎？在社會媒體那么發達的今天，在主權問題上，當政者所能作妥協的空間越來越小，更不用說放棄了。如果這種情形繼續下去，最終必然發生衝突。不過，屆時的衝突對中國非常不利。

問題出現了，就要對付。首要的任務是要理解為什么會出現這樣的情況？除了上述中國本身的問題外，還有一些其它的重要的原因。對有關國家來說，這是“國際大環境”和“國內小環境”的產物。

先說國際大環境。對有關國家來說，最重要的國際大環境莫過於中國的經濟崛起和隨之而來的國防、軍事現代化及其對亞洲的地緣政治形勢的影響。有關國家感覺到時間並不在自己這一邊。盡管中國強調“和平崛起”，但其在南中國海問題上被視為是采取了拖延的政策，等待著國際形勢對中國有利的時候來解決問題。因此，對有關國家來說，南中國海問題必須在中國真正崛起之前，得到有利於它們自身的解決；否則等到中國崛起了，希望就會很渺茫。於是乎，必須通過任何方式，加緊行動，促使形勢盡量往有利於自身的方向發展。

對中國來說，大國環境主要指大國間政治的變化，尤其是和美國等大國關係的變化。在南中國海問題上，中國不可避免地要面對美國，不管喜歡是否。不過，在中美關係上，中國盡管花了大量的精力，卻仍然不知道如何與美國相處，尤其在亞洲。美國的存在對亞洲國家的重要性是很顯然的。中國不太理解為什么美國要呆在亞洲。很多人認為美國留在亞洲的主要目標是針對中國的，但實際上並不是這樣簡單。美國在亞洲不僅僅是對付中國，也是因為地緣政治的因素。例如，如果沒有中國因素，美國仍然能夠找得到在亞洲的生存空間。無論是東北亞、東南亞還是南亞，各國之間的復雜關係都需要美國的力量來平衡。

中國不作為給美國制造空間

很多亞洲國家需要美國的存在也是因為中國自己不作為的結果。例如在朝鮮問題上，中國的作為幾乎令所有除朝鮮之外的亞洲國家不滿。盡管中國有很多難處，但這並不能證明中國的作為的合理性。中國和日本之間的關係經常處於緊張。現在隨著印度的崛起，中國和印度之間的關係也具有很大的不確定性。

盡管中國和這些亞洲國家之間都有合作面，但衝突面似乎不斷呈現出來。不管怎樣，在處理亞洲問題上，美國是唯一一個經過多次考驗的國家，而中國盡管重要性在增加，但還沒有經過任何重大的考驗。在這樣的情況下，美國仍然是一個最為可靠的大國。這也表現在南中國海問題上，相關國家想把美國牽涉在內，增加自己在南中國海問題上的確定性。這就導致了“大國政治化”。

今天局勢的形成也與有關國家的內部小環境有關。首先是有關國家尤其是越南的內部政治環境。近年來，越南通貨膨脹，社會抗議（包括罷工和種族矛盾）不斷。而新領導層剛剛形成，權力還沒有鞏固，因此或者需要尋找鞏固權力的外部因素，或者很難對付迅速崛起的（針對中國的）民族主義情緒，尤其在年輕人中間。

面對現在的局勢，中國怎么辦？作為崛起中的大國，中國在區域事務上不可避免地要扮演越來越重要的角色。目前的南中國海局勢，對中國來說，盡管遠非“世界末日”，但必須改變迄今為止的被動性，而轉向主動性。尤其重要的是，中國的問題不是資源問題，而是戰略、政策和資源動員問題，或者簡單地說，是思路問題。在南中國海問題上必須有一個明確的思路。

要反思中國的老思路

說到新思路，就要反思中國的老思路。中國傳統的思維核心就是反對南中國海問題“國際化”。從理論上說，這當然並沒有錯。問題在於這個概念不但不能描述南中國海問題的客觀情況，更難以順著這個思路找到解決問題的方式。這里面涉及到幾個層面的主要問題。

第一是雙邊主義。中國主張擱置主權爭議、共同開發。但這個政策到現在基本上還停留在口號狀態。為了和東盟的關係，中國自己沒有南中國海開發計劃，倒是相關國家在近年來加緊開發，不過不是中國所提倡的共同開發，而是單邊開發。在共同開發方面，相關國家並沒有意愿或者意愿不強。說穿了，中國並沒有足夠的實力或者動力機制，來促成相關國家認同和接受中國所提出的共同開發。

第二是多邊主義，即中國和東盟的關係。在南中國海問題上，主要表現在中國也簽署了的《南中國海共同行為準則宣言》。但是這個檔案沒有任何法律約束力。檔案簽署多年了，沒有國家有效推動其成為一個具有法律約束力的檔案。應當說，中國本身在這個過程中並沒有盡到責任。關鍵還是在於中國在南中國海問題上恪守雙邊主義，反對多邊化。不過，考慮到南中國海糾紛的很多問題本質上是多邊的，拒絕多邊化只是中國有關方面不想面對現實的態度而已。

第三是國際化。有關國家已經把南中國海問題commit給聯合國和國際組織。中國不太會接受，因為求助於國際組織或者國際法，中國輸的機會要遠遠大於贏的機會。上面已經討論到，中國已經輸掉一場國際輿論戰，沒有多少人會同情中國的立場。

第四是大國政治化。東南亞有關國家希望美國的介入，這是可以理解的。但美國介入的程度有多深，就要看是否符合其國家利益。在東南亞，美國因素一直是存在著的，美國從來就是這個體系的一個部分。實際上，美國在東南亞的利益比中國的利益還要根深蒂固。美國從冷戰時代開始就致力於和東盟國家的關係建設，而中國只是在改革開放之后才開始和東盟發生具有實質性意義的關係。美國和東南亞的關係是全方位的，而中國則主要還是在經濟關係上，其它方面的關係還處於早期階段。所以，中國有關方面反對“大國政治化”也是看不到事實的緣故。

考慮到上述因素，人們也比較容易回答“中國應當如何做？”的問題，也可以從幾個層面來考量。

首先，中國要從周邊國家或者和南中國海問題相關國家的角度來考慮問題。長期以來，中國有關方面長於向外宣示自己的具有良好愿望的立場，如“和平崛起”、“和平發展”和“睦鄰”等等。這些很重要，但遠遠不夠，因為中國忽視了周邊國家是如何看待中國崛起的，他們對中國的崛起的擔憂是什么。只有了解了周邊國家的擔憂的情況，中國才能制定有效的政策。否則，不管你的意愿如何，諸如“和平崛起”之類的話語就會變成自說自話。

第二，中國必須區分南中國海航道安全和主權爭議問題。國際社會尤其是美國等國家關心的是國際航道安全，其介入南中國海事務的主要理由也是這個。在這方面，中國要立足現實，承認和強調南中國海航道安全是所有各方的關注，也是所有各方的責任；中國愿意和美國、日本、印度、東盟國家一起擔負起這個責任。在實際層面，國際航道安全一直是美國等大國在負責的。中國盡管開始具有這方面的能力，但還遠遠承擔不了這個責任，哪怕是區域性的航道安全。美國批評中國“搭便車”，維護國際航道安全就是其中一方面。在這個領域，中美兩國具有很大的合作空間，這樣的合作也是符合中國的國家利益的。（當然，這里涉及到一個更為基本的問題，即中美兩國如何合作構建亞太安全體系。這需要另文論述。）

管理和控制就成為了選擇

第三，下一個層面是中國和東盟的整體關係。越南、菲律賓、馬拉西亞和文萊等宣稱擁有南中國海中的一些群島全部或部分主權的國家都是東盟成員國，這就決定了中國要考慮東盟的整體利益及中國和東盟的整體關係。盡管到目前為止，中國不太樂意接受多邊主義，但最終不得不接受，並且是接受得越早，對中國越有利。設想一下，如果《南中國海共同行為準則》早些年具有了約束力，事情也不至於發展到現在。無疑，中國如果要接受多邊主義，《南中國海共同行為準則》仍然是一個方便的入口。

第四，再下一個層面就是如何面對主權爭議。這方面是關鍵，中國應當放棄傳統的雙邊主義，而接受新雙邊主義，也就是多邊主義構架之下的雙邊主義。就是說，中國和有關國家可以在在中國－東盟多邊構架內舉行雙邊會談，討論南中國海問題。在這種多邊構架內，和南中國海主權不相關的國家不會明確表示支援哪一邊，中立立場是其最大利益；同時這個構架也給有關國家較大的動力來和中國商談。

南中國海問題現在變得越來越復雜，要得到問題的一攬子解決不太可能。如果解決不了問題，那么管理和控制就成為了選擇。要管理和控制南中國海問題，那么就必須發展出各種制度機制。中國盡管目前處於被動的位置，但中國所能作為的空間也是很大的。作為一個負責任的大國，中國也應當開始在區域甚至國際背景下，來尋求南中國海問題的管理和控制方法。如果不能有效改變傳統的思維方式，中國在這個問題上的空間會變得越來越小。（原文發表於《聯合早報》，本文有略微刪改）