中國地方政府負債超5兆人民幣 面臨嚴重債務危機

央行的統計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負債超過5萬億元；已經超過了地方政府全年的總財政收入，面臨嚴重債務危機。

據中國經濟周刊3月2日報道，唯一可以確定的就是“不確定”，而最大的風險也是不確定。這句聽起來有些繞口的話，用來形容目前地方政府所面臨的債務危機似乎頗為合適。

2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入2010年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。

這引發了各界對于我國地方債務情況的關注。過去半年來，中國人民銀行、銀監會、保監會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負債”問題發出過警告。決策層開始擔心，地方債務問題可能會成為4萬億元投資和9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥，并危及中國經濟的安全。

遺憾的是，直到目前，尚沒有任何一項權威的統計對地方政府的負債數字進行發布。

目前獲得的統計數據包括：央行的統計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負債超過5萬億元；財政部財政科學研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；國務院發展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為，2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入。

更現實的情況是，在國務院有關部門發出警示和市場投資主體做出謹慎判斷的雙重背景下，本已經負重前行的地方投融資體系正遭遇更大困境。

如此巨額的地方債務將如何通過技術化的政策手段進行化解？對于被很多地方政府奉為圭臬的地方投融資平臺的功過和成敗又將如何評價？

這些討論，直接關乎新一輪的國家財稅體制改革。在分稅制推行了16年以后，新一輪圍繞我國財稅體制改革的爭論或將在地方財政遭遇嚴重危機的背景下激烈展開，圍繞新一輪財稅體制改革的中央與地方博弈也已經開始。

投融資平臺的身世

----地方財政困境下的市場化出路

巨額債務引發的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。

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這牽涉到對政府投融資體系的理解。所謂政府投融資是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標， 在不以盈利為直接目的的前提下， 通過信用方式籌集和使用資金， 采取直接或間接方式投入經濟建設的一種活動。

一般來說，政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財政性；三是靈活性。政府投融資不同于財政預算，它是根據財政政策的需要和經濟建設的需要進行的信用活動，可以按照建設任務具體情況實行不同的投融資方式。

十一屆三中全會以來，特別是十五大以來，隨著市場經濟的發展和完善、國企改革的不斷深入、多種經濟形式的發展和資本市場的發育，我國投融資體制的改革始終圍繞著兩條主線：一是逐步認可并推進市場對資源配置的作用；二是逐步推進投資決策權的分散，由中央到地方、由單一主體到多元化主體。

與此同時，我國城市化進程開始進入穩定快速發展階段，加速城市基礎設施建設對于改善居民生活水平和吸引產業集群、促進城市經濟發展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景，早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入，資金來源除國家劃撥資金外，主要來源于地方財政收入，這就導致資金來源與快速增長的投資需求難以適應。

1988 年，國務院發布了《關于投資管理體制的近期改革方案》，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉變，中央和地方相繼成立了專業投資公司，各省、自治區、直轄市和計劃單列市相繼成立了地方投資公司。

1994年分稅制改革成為又一個重要轉折，地方財政的不足，導致支持地方建設的乏力。

以湖北省荊州市為例，2003年-2008年，荊州市本級財政預算內和預算外投資合計只有8.2億元，只占同期政府項目投資的2.8%，占社會投資的0.8%。

于是，為了突破資金瓶頸和法律障礙，?各地政府開始建立了一系列的專業投融資公司或事業單位承擔建設任務，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺。

這些以地方投融資平臺出現的公司，往往能夠獲得政府劃撥的土地或財政補貼，進而以此為條件向銀行等金融機構要求貸款，以用于市政建設、公用事業等項目。

而2004年國務院發布了《關于投資體制改革的決定》更是在合理界定政府投資職能、拓寬項目融資渠道、健全投資宏觀調控體系方面做出了開放性規定。這等于是為地方投融資公司在更大范圍內和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。

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截至目前，擁有獨立財政權的各級政府大多建立了這一類的建設單位，作為項目業主，在政府的支持下完成項目融資、建設乃至經營的全部工作。地方政府投融資體系建設正成為我國投融資體制建設的重要環節。

狂奔的地方投融資平臺

----全國共有政府投融資平臺3,800多家，連鄉鎮都在搭臺

對于地方投融資平臺的討論并不是今天才有，而是伴隨著整個政府投融資體制的改革進程。新近的背景是，地方投融資平臺在本輪地方政府所面臨的債務危機中，突然成為了地方政府所難以承受之累。

由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債，但另一方面，相當一部分城投公司具有政府擔保性質，實質上成為了地方政府的隱形財政債務。

而這一投融資模式，在2008年以后更是被深為資金困乏的地方政府所超常規開發。

全球金融危機爆發后，中央政府出臺了4萬億投資刺激規劃。這一規劃中，中央政府給地方政府規定了明確的資金配套比例。最終的執行情況顯示，地方政府受制于資金來源單一的局限，配套能力遭遇巨大挑戰，原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎設施建設的需求。

國家審計署的報告稱，在2009年的擴內需項目中，45%的地方配套資金沒有到位。

為化解地方配套資金不足的問題，中央政府分別在《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》、《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》及2009年中央經濟工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當前困難并為長遠發展提供良好的環境。

2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

在此背景下，各級地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司，試圖打造出新形勢下更大規模的新型投融資平臺。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級政府投融資體系，以解決融資困境。

央行的調研結果顯示，2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3,800多家，總資產近9萬億元，負債已上升至5.26萬億元，平均資產負債率約60%，平均資產利潤率不到1.3%，特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。

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盡管如此，對這一統計中得出的全國共有政府投融資平臺3,800多家的數字，更多的人認為是比較保守的估計。有相關市場人士說，現在甚至有的鄉鎮都在建立投融資平臺，具體數量或許根本無法統計。

6萬億之憂

----地方融資平臺80%負債來自銀行

除了在金融危機背景下激增的數量外，這些投融資平臺的負債規模以及這種投融資模式是否可持續，亦是爭論的核心。

在中國社會科學院價格與稅收研究室副主任張斌看來，地方負債問題一直存在，只是由于地方政府過去雖然欠很多錢，但是收入增長得快，有還款能力，“但金融危機后經濟增速放緩，導致地方的財政收入相對來說增速放緩，問題才被重視。”

之所以出現這樣的問題，很重要的原因是，長期以來，迫于地方投資缺口所設立的投融資平臺大多面臨單個實力有限、政府資源分散、融資渠道單一、后續資金有限、公司職能單一、缺乏持續經營模式等不足，其中很重要的一個反映就是，銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。

據財政部財政科學研究所所長賈康測算，目前我國地方融資平臺負債已經高達6萬億，其中有80%都是通過銀行信貸獲得的資金。

國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松說，“一些地方投融資平臺的負債率已經達到了一定的警戒水平”，據他粗略統計，2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入，“這至少應該作為一個很重要的指標和邊界”。

“國務院要特別提出規范地方投融資平臺，是因為如果城投公司債務出了問題，不但可能讓地方財政兜底，而且直接風險很可能被轉嫁給銀行。”長三角某市的城投公司高管這樣表示。

“目前，我們銀行中的呆賬壞賬70%-80%都是由地方政府擔保或地方政府背景公司無力償還貸款所造成的，主要是在20世紀 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的。”某中型股份制銀行高層領導表示。

在2010年年初舉行的中國人民銀行2010年度工作會議上，中國人民銀行行長周小川提出“要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風險，加強貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項目資本金”。

銀監會主席劉明康更是明確提出“全面評估和有效防范地方融資平臺的風險，加強貸款跟蹤檢查”等要求。

“從央行表態來看，肯定是有些地方把銀行貸款當項目資本金用了，等于說‘空手套白狼’，把風險完全推給了銀行。”一位接近監管層的消息人士表示，“央行、銀監會對地方投融資平臺不規范的問題非常緊張，擔心引發財政風險，轉而引發金融風險，影響社會穩定。”

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另一個值得關注的是，2009年年末，財政部專門下發《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》，緊急叫停了地方財政為融資平臺違規擔保向社會公眾集資。這被解讀為某些地方政府出現了將債務風險向社會轉移的情況。

瑞信亞洲區首席分析師陶冬說，地方政府大部分項目采用的是城投模式，即注冊一個公司放很少部分的錢進去，然后到銀行貸款，這個模式的根本弱點在于，它是靠土地價格評估的，“2009年賣地收入占到地方財政收入45%，中國如果要是利率出現了大幅的調整，房地產一定會出現變化，一旦地賣不動了，地方財政一定有問題，危機或將依次來臨。”

交通銀行首席經濟學家連平認為，許多地方政府近幾年將陸續進入償債高峰期，而受土地出讓金收益下滑和經濟下行的影響，地方政府財稅收入縮減較大，部分不具備自償性的建設項目還款來源難以保證，償債風險擴大。

此外，央行的貨幣政策何時真正緊縮尚不能確定，這也是懸在地方投融資平臺上的一把利劍。

進退失據的地方融資

----信貸收緊后何以為繼？

那么，已經向這些地方投融資平臺發放了貸款的商業銀行，又將如何應對當前形勢？

陶冬的觀點是，“目前能夠做的主要是三方面的事，第一是嚴控新的不合理的項目；第二個盡快把建設項目進度加快，從而盡快產生效益和現金流；第三，銀行應該在這些地方政府項目上做好足夠的撥備，以應對未來可能出現的呆壞賬。”

據了解，銀監會已經通過內部渠道告知各銀行在向“地方融資平臺”貸款中必須把握住“三條紅線”不動搖。這三條紅線分別是：第一，嚴禁發放打捆貸款；第二，不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議；第三，對出資不實，治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款，并立即協商風險防范具體措施。

然而，銀監會“三條紅線”并未涉及“地方融資平臺”抵押物或質押物變動問題，而這愈發成為衡量貸款風險大小的關鍵。

央行的調研結論還認為，政府投融資平臺總體負債率較高，盈利能力較低，透明度較低，銀行對平臺及地方政府的整體債務水平難以準確評估，信貸資金監管難度較大，政府投融資平臺貸款潛藏著系統性金融風險。

交通銀行首席經濟學家連平表示，這些政府背景貸款項目往往周期長、規模大、同質化而難以實現商業可持續性，直接影響其未來收益，項目償債能力大打折扣，風險具有隱蔽性。

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一位銀行業人士說，“如果銀行在這樣的資產表上繼續放貸，可能會重蹈20世紀90年代中后期銀行風險集聚暴露的覆轍。”

然而，現實情況卻是，我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍然需要在城鎮化中扮演著重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危局將可能提前顯現，并成為真正的危局，進而對中國經濟產生重大影響。

對此，原財政部部長項懷誠表示，“這種情況顯然是要引起重視了，不應該掉以輕心。不過如果我們國家經濟正常，在今后的過程中這些負債能夠逐步得以消化。”

巴曙松卻認為，下一步如何為城市化進一步融資？依賴地方政府投融資平臺推動的政府需求來刺激經濟增長實際上面臨著制約。這個問題也許不會在2010年暴露，但值得關注。

財稅體制改革的期待

----地方政府債券發行待松綁

該來的問題遲早要來，對于地方投融資平臺背后所包含的更大范圍的地方債務危機將如何化解？

解鈴還需系鈴人。

“中國當前仍處于城市化進程中，地方政府有大量改善基礎設施的投資需求，地方上要做很多工作，需要大量資金，而我國的《憲法》規定地方政府不能舉債。如何彌補這個資金缺口，是各級政府都普遍面臨的一個基本問題，所以才會產生各種各樣的融資平臺的問題。”張斌分析。

北京市道可特律師事務所主任、北京市朝陽區第十四屆人大代表劉光超亦表達了同樣觀點。在其看來，地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴重影響了基層政府的正常運轉，惡化了社會信用環境，埋下了巨大的社會危機隱患。究其根源，既有地方經濟發展滯后的原因，又有現行體制下事權與財權高度不對稱的因素；既有國家宏觀政策的影響，又有地方政績工程和管理缺位的推動，以及沒有規范的制度化融資渠道，已久為人所詬病。

基于此判斷，劉光超認為，一方面要嚴防產生新的不合理債務，建立科學的地方政府債務管理機制；而更要緊的是如何清除歷史遺留問題，確保落實償債資金來源，制定切實可行的償債計劃。

在湖北省財政廳紀檢組副組長、監察室主任傅光明看來，建立償債資金來源機制和償債準備金制度，可以從6個方面籌措資金：從土地出讓收入中提取一定比例；從市政配套費中籌集一定資金；從國有資產收益中集中一定比例；在國庫現金流管理上作文章，視財政經濟運行狀況，將庫底資金作為壓縮政府債務的輔助工具或機動財力；收回債務人擁有的資產，通過拍賣、轉讓變現后抵償債務；對行政事業單位拖欠的債務，編制部門預算時應安排專項還貸準備金。

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當然，“上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制，完善財政體制和財政轉移支付激勵措施，鼓勵地方政府幫扶減債，采取措施減少債務負擔，對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議中央財政給予豁免。對逾期債務和不良債務給予減免。”傅光明說。

國家發改委宏觀經濟研究院投資研究所的一份調研報告建議稱，要加強政府財政與債務的透明度，建立與完善政府債務統計報告制度，實現商業銀行對政府債務的規模、結構和完全性進行動態監測和評估，從而為商業銀行提供真實可靠的信息，方便商業銀行信貸決策。

但這些還都是技術性問題，包括傅光明在內的多位受訪人均認為，要解決地方債務危機，更根本的是要修訂《預算法》，賦予地方政府債務發行的一定權限。

1994年通過的《預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

“因此，地方政府嚴格意義上說，是不存在收支失衡的，也就是說從財政賬面上，是沒有財政赤字的。”傅光明說，“但是，一些地方政府靠借債搞建設，債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務，是對后續財力的透支。這種透支積累到一定程度將引發財政風險。”

據了解，中部某省有一個地級市，目前，市直政府債務總額達30.62億元，相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多。也就是說，市直可用財力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區人口70萬人計算，平攤到每人的政府債務約4,400元。如果按市直行政事業單位在職人員2.6萬人計算(即行政在編人數)計算，人均債務近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計算，需要6年不發工資才能還清政府債務。

獲知的國務院發展研究中心的一份報告也建議稱，要盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律，給予地方政府適度負債的法律通道，規范政府舉債，債務率已經超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。

“地方政府應當成為獨立的財政主體，有明確的財政支出范圍和收入來源，而為了防范風險，應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》和《公債法》，并在《公債法》中分設‘地方政府債務’專章，規定發行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項，通過加強監管確保資金安全。”傅光明表示。

無論是地方投融資平臺的貸款還是他們發行的中期票據、企業債，最后承擔風險的都是商業銀行。地方政府幾年一換屆，“管借不管還”，而商業銀行也只好相信地方信用。

(程曦 編輯)

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