專家詮釋社會保障制度“十二五”期間全民覆蓋

中國社會保障研究中心主任鄭功成建議指出，“十二五”期間將基尼系數控制在0.45以內，勞動者報酬占初次分配比重提高幅度應當不低于5個百分點。

中新社援引工人日報12月1日的報道稱，目前，各地紛紛開展“我為‘十二五’規劃建言獻策”活動，國家公務員、工人、農民，各行各業積極參與。“十二五”，中國的社會保障制度將如何發展？怎樣才能讓所有人實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的民生五有目標？

11月30日，全國人大常委、中國人民大學教授兼中國社會保障研究中心主任鄭功成接受了專訪。

“十二五”，社會保障制度在普惠制中構建公平化

記者：“十一五”期間，民生正在由一種政治宣示語言轉化為執政與施政理念，并開始落實在具體的相關制度安排與政策措施上。十七屆五中全會勾畫出我國“十二五”規劃的發展藍圖，那么中國社會保障改革與制度建設又應朝哪個方向發展？

鄭功成：從各方對于“十二五”規劃的建議看，經濟增長和GDP增長已不再是唯一的核心指標，而是強調全面協調可持續發展。民生和社會建設的目標提到了前所未有的高度，比如五中全會提出堅持要把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。

這表明，我國已經走過了單純追求做大財富蛋糕的改革時代。“十二五”期間，中國將進入一個包括經濟、社會、政治、文化等在內的各個領域協調發展、同步發展的一個后改革時代。新時代的特色應該是“民生為重、富民優先”，在全體國民合理分享財富蛋糕的基礎上加快實現共同富裕的步伐，讓老百姓真正逐漸過上有質量、有尊嚴的生活。

記者：在新的歷史時期，我們如何實現全體國民合理分享財富蛋糕？

鄭功成：除了提高勞動報酬和通過多種途徑提高居民收入，“十二五”期間尤其應該確立社會保障制度已非“雪中送碳”型，而是要在普惠制的基礎上，促進社會財富的公平分配。

過去的30年，中國一直強調的是財富的創造、增長和積累，而不管是誰獲得了最大利益，我們追求的都是把蛋糕做大。如今，蛋糕做得很大了，GDP總量已經超過日本，成為全球第二大經濟體，特別需要形成新共識，即把“合理分配財富”置于與“盡可能的創造和增加財富”并重的位置上來考慮，分好蛋糕與做大蛋糕同等重要，甚至需要更加重視財富的合理分配，才有利于財富的繼續增長和積累。

現階段社會財富分配不公問題，從某種程度上說，是長期過分追求效率優先乃至形成片面追求財富增長的結果。雖然中央政策以往強調“效率優先，兼顧公平”，近幾年更是強調突出社會公平，但很多制度安排與政策措施并沒有充分考慮到公平，或者考慮公平不夠。由于缺乏公平性，導致利益的調整缺乏合法性，無法得到被調整的一方的認可，進而表現為訴訟、上訪以及各種群體性事件甚至惡性案件，這是一個很危險的社會信號。所以，現在在收入分配問題上應該考慮在遵循公平原則下實現效率的提升。

因此，我多次建議在“十二五”規劃中，應當進一步明確由追求效率優先、鼓勵部分人先富的財富分配方式，轉變為突出公平、全體人民共享發展成果的財富分配方式。

記者：那么，我們收入分配制度改革的愿景是什么樣的？

鄭功成：總的講應當實現三個目標：一是讓全體國民都能合理分享到國家發展成果；二是讓城鄉居民通過合法手段與相應的制度安排走向共同富裕；三是縮小地區、城鄉、群體和階層之間的收入分配差距。因此，與前二次收入分配改革相比，這一輪收入分配改革更全面、更復雜，最終目標是確立一個清晰、公正、定型的收入分配秩序。

從根本上解決這些問題，應以構建長久公正的收入分配制度為目標，突出合理分配財富與普惠民生的發展理念，深化國企、戶籍、就業三大體制改革，調整財政、稅收、社保三大宏觀政策，從提升就業質量等五個方面入手扭轉初次分配失衡格局，從完善政績指標等三個方面促進地方理性發展。

現在，很多人想的都是短期內暴富，甚至把勞動所得放在次要位置，所以股市、樓市才會引起那么大的關注；許多單位的員工不是指望體制內的工資，而是指望工資外的收入，這些都是對收入分配秩序沒信心的表現，是不正常的。推行收入分配改革，就是要引導人們把注意力轉到多勞多得，轉到通過創造更多社會財富來為自己贏得更多收益、提高生活質量上來。

因此，我曾通過各種途徑，建議在“十二五”規劃中應當確立一些基本的約束性指標，以明確收入分配改革與民生保障的目標預期。約束性指標應包括明確基尼系數的控制目標，在“十二五”期間將該指標控制在0.45以內，到2020年時控制在0.4以內；勞動者報酬占初次分配比重提高幅度在“十二五”期間應當不低于5個百分點，到2020年恢復到50%以上；財政支出用于民生的部分應高于財政收入的增幅，每年1到3個百分點，2020年達到30%左右；確保基本養老保險、醫療保險、基本公共服務等在“十二五”期間實現全覆蓋。

“十二五”，中國走向社會保障制度的定型期

記者：過去的5年間，我們的每一次訪談，您都說，“中國的社會保障制度改革必須在法制化的框架下進行，而社會保險制度已經到了必須定型、穩定和實現可持續的發展階段，不能長期試而不定。”如今，站在“十二五”的窗口前，《社會保險法》終于出臺，這對于老百姓未來的社會保障生活有著怎樣的意義？

鄭功成：“十二五”期間，我國的社會保障制度經過長期試點的探索性階段，將真正進入我所期望的定型、穩定、可持續發展階段，也就是法制化發展階段。

2010年10月28日全國人大常委會通過的《社會保險法》，是中國社會保障體系建設的最重要的法律，它也是中國社會法律建設中最重要的支架性法律，是中國社會主義特色法律體系形成的重要標志。《社會保險法》的建立對于促使社會保險制度定型至關重要，因為只有立法機關才能盡可能地平衡責任主體各方的權利和義務。這部法律的頒布表明，我國社會保險制度正按照預期目標走上軌道。

不可否認，早前，效率優先過度的價值取向，扭曲了社會保險制度追求社會公平正義的本質。制度分割、部門分割、地區分割的格局，損害了社會保險制度的完整性與系統性。監管體制中的職責紊亂，損害了社會保險制度的健康運行與可持續發展。財政責任的模糊，阻礙著新制度的健康成長。

當然，我說過《社會保險法》是勞動者的福利法，是勞動者權利的保護傘，但我們也不能指望它是完美的、萬能的，實施后還要根據具體情況進行修改，這是更加完善的社會保險制度建立的重要條件。同樣，中國整個社會保障制度的改革與發展基本思路是，先實現社會保障制度的普惠性，再通過整合制度、縮小差距逐步發展公平的普惠。

記者：社會保障是民生之安全網。《社會保險法》的通過只是這張民生保障大網中的支架，在“十二五”期間，我們還應如何編織？

鄭功成：在“十二五”期間，應注重通過立法途徑保障勞動者享有公平的勞動機會、受教育機會、享受勞動成果的機會和享受經濟社會發展帶來的好處的機會。中國立法正在民意引領下以關注民生的視角，走向民生立法的歷史性轉型。基本的社會保障制度將走上法制化軌道，“十二五”期間，我期待的是《社會救助法》、《社會福利法》、《慈善事業法》的出臺，那時候才真正意味著城鄉居民有穩定的安全預期。

比如，《社會救助法》也是一個基本法，目標是保障城鄉居民尤其是低收入群體的基本生活。具體而言，它包括了生活救助、急難救助、災害救助等內容，是低收入群體免除生存危機的保障機制。這部法律應該在“十二五”期間出臺，法律應當明確社會救助作為公民基本權利的屬性，要將其納入基本公共服務。第二點，國家應該建立社會救助的最低標準。第三點，中央政府應該協助地方政府具有達到中央政府制定的救助標準的財政能力，通過完善轉移支付體制來實現。

“十二五”，社會保障制度由基本保障轉向全面覆蓋

記者：如何理解“十二五”規劃建議中提出的，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。

鄭功成：符合國情就是要看到我國還是發展中國家，也是處于快速工業化進程中的國家，我國現在已經跨入中等收入國家行列，這決定了必須建立與工業文明相適應的制度，而這種制度的建設又必須在確立目標預期的條件下分清輕重緩急循序推進。從當前來講，健全社會保障體系與推進基本公共服務均等化當然是十分重要的發展目標。推進基本公共服務均等化的實現，一是要全面推進有目標預期的基本公共服務；二是要對基本公共服務進行分類、分工、分責；三是要進行體制機制創新，四是基本公共服務總量要增加，結構要優化，城鄉要統籌。

比如，政府已經基本實現了九年制義務教育免費服務的形式上的均等化，但優質教育資源的均等化還是一個需要著力推進的長遠目標，現在很多地方尤其反映幼兒園很難上，“十二五”期間，政府就要把解決學前教育作為教育基本公共服務均等化的一個重要方面加以推進。

不過，我在調研中也發現，在現行體制下實際上很難實現基本公共服務均等化，各個職能部門從中央到地方都是條條分割，一直延伸到鄉鎮這一級。這種條條分割的格局實際上是不利于為最基層的老百姓提供基本公共服務的，因為分割意味著不均等，統籌與一體化才可能實現均等化。因此，“十二五”期間，政治體制改革的成果將直接影響著社會保障制度改革及相關服務的效果，從而特別打破現行體制，同時實現推進基本公共服務均等化的機制創新。

強調基本公共服務要分類可以簡單地解釋為，有必要首先明確政府、市場、社會的不同責任和分工，同時對基本公共服務和超過基本公共服務之上的服務需求進行分類，基本公共服務也可以實行購買的方式，比如把社會服務委托社會機構，這樣政府的職能就會發生相應的變化，這是機制上的創新。推進基本公共服務均等化就要打破原有的傳統體制，突破原有的官方包辦公共服務的供給機制。

記者：“十二五”規劃建議中多次提到了“全覆蓋”，現實中，又有太多的人和翻唱《春天里》的農民工一樣，因徘徊在“體制外”飽含著對于未來生活保障的恐懼。實現社會保障的“全覆蓋”道路還離我們有多遠？

鄭功成：在人民生活狀況普遍獲得持續改善的條件下，貧富差距、勞資矛盾等加劇了社會風險，不同階層居民間的利益分歧不斷升級，城鄉居民已經不再滿足一般意義上的收入增長與生活水平提高，要求的是社會公正，追求的是共建、共享、共富和有安全保障、自有、平等和有尊嚴的高質量生活。因此，建設覆蓋城鄉居民的健全的社會保障體系和推進基本公共服務均等化的呼聲應當是政府不斷進行社會保障制度建設與發展的原動力。

對此，“十二五”期間要努力實現的社會保障制度全覆蓋方向可以這樣詮釋：在社會救助方面，城鄉最低生活保障實現制度統一、差距縮小，走向定型、穩定的綜合型社會救助體系，貧困線標準達到人均每天不少于一美元；醫療保障制度覆蓋全民，城鎮居民醫療保險與農村新型合作醫療實現制度整合、差距縮小，職工醫療保險擴展到非農業人口中的所有就業者；用多元化的養老保障制度安排覆蓋全體國民，完善職工基本養老保險制度，改革機關事業單位退休金制度，實現農民社會養老保險制度全覆蓋，建立覆蓋城鄉老年人的福利津貼制度，從制度層面上實現人人享有養老金的目標；穩妥推進住房保障制度建設、老年人福利、殘疾人福利事業等相關社會服務的發展；增加國家財政對社會保障的投入，從現行口徑統計的財政性社會保障支出占國家財政支出比重，從不足12%提高到15%以上，用于滿足社會救助制度、醫療保障體系與多元養老保障制度及其有關保障制度建設的資金需要。此外，還要特別關注老年服務需要，建立健全老年服務體系，確保老年人生活質量。

總之，十二五期間是我國社會保障體系全面建設，基本保障制度全面走向定型、穩定、持續發展的關鍵時期。

(鄒光連 編輯)

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