解析上海合作組織的擴員機制

內容提要

上海合作組織今年將迎來其成立15周年。15年來，上合組織茁壯成長，在維護安全與穩定、促進經貿與人文合作三方面取得了成就。

【注：本文作者是資深外交官，前俄羅斯總統上合組織事務特別代表，現俄羅斯外交部所屬國際關係學院的東亞與上合組織研究中心資深研究員，原文刊登在《全球政治中的俄羅斯》雜志2016年第一期（1-2月），本文為原文中涉及上合組織擴員相關內容的摘譯。】

上海合作組織今年將迎來其成立15周年。15年來，上合組織茁壯成長，在維護安全與穩定、促進經貿與人文合作三方面取得了成就。

上合組織地域范圍迅速擴大，除了創始六國之外，又吸納了觀察員六國和對話伙伴六國，獲得了國際社會公認，成了聯合國的觀察員組織。

根據組織形式標準來看，上合組織是一個獨立的國家間區域機構。它已完成了成型階段，這在2015年7月烏法峰會上已得到了證實，這次峰會通過了上合組織至2025年發展戰略。

從該檔案情境來看，上合組織未來發展路徑是一種傳統的、而非創新的運行軌跡。一個年輕機構作出這樣的選擇是無可指責的。按照檔案的解釋，上合組織更需要提高多邊及對外行動的質量，完善其機構和機制的運行效率。

在烏法峰會上，與發展戰略一起通過了關乎命運的一項決議，那就是：上合組織核心不再保持不變狀態，而是將吸收新的成員。實際上，這一點在組織憲章中有關機構開放性方面有明確規定，但對這一規定的解釋十分寬泛而無尺度限定。

早在十年前就出現了類似可能轉型的初狀，但當時認為暫緩審理與批準申請是合理的，畢竟上合組織才立足，對組織擴員程式需要加以完善。

其實，在組織創建憲章等檔案中這一點是缺失的。結果，這些年來一直把凝聚內部團結作為優先任務，圍繞核心形成了由觀察員國和對話伙伴國組成的兩大地帶。這樣的狀況和新的加入申請被視為上合組織具有權威性和吸引力的標志，而與觀察員國和對話伙伴國開展協作基本上留於形式。

從烏法峰會出現的趨勢來看，白俄羅斯被一下子提升到觀察員國地位，阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨和尼泊爾被授予了對話伙伴國身份，那些贊同上合組織的國家似乎看到了“轉正”和無限擴大的希望，於是“期望者”絡繹不絕。

同時，官方詞匯中出現了一個帶有自我宣傳廣告風味的術語，叫作“上合組織大家庭”。

烏法峰會上通過的關於開啟吸收印巴兩國成為上合組織成員國程式的檔案不只是意味著該組織發展的下階段將具有新的特征，也為更徹底改革和更大膽開放的轉型開了“綠燈”。

烏法峰會檔案的精神是，基於上合組織現有制度的延伸和拓展，把上合組織提升到一個新的水平。但是，目前吸收新成員的標準在政治上還是不嚴格的。

此外，成員數量限制也沒有確定，而進入上合組織的新成員在形式上似乎立刻與創始國“平起平坐”了。

因此，上合組織如今面臨的並非是沿著擴員道路前行的問題，而是必須從戰略上確定沿著這一道路該前行多遠，以避免失去對中亞問題的主要關注。

任何類似的意圖，哪怕是任何一點跡象，都會引起中亞成員國的情緒激動和反對，動搖上合組織本來十分鞏固的核心。

組織內部出現的新元素與原來已按部就班的老系統之間的對接始終面臨來自雙方的挑剔，並面臨總協調功能下降和忙亂程度上升的風險。無論在內部官僚的日常制度上，還是在決議表決過程中，都會出現這種現象。

新帶進來的利益不僅時常會被大聲提出，而且會被堅定地推進，不可避免地會使上合組織實行協商一致原則增添難度。

比如，由於句子構成、詞匯語法手段和習慣用法標準不一樣，在看法表達程度上的區別以及翻譯成俄文和中文表達的準確性等等，都會導致誤解和摩擦。需要指出，上合組織雙語體系是其最根本的基礎，不應被削弱。

烏法峰會達成的重要共識是，取得上合組織成員國資格並非是一次性行動，而是進程，其開啟意味著提出相應的政治標準。

這一進程的時間長短將主要取決於申請國為保證其本國立法符合無條件接受上合組織現行30余部多邊協議而需花費的時間。

同時，該進程還將面臨上合組織會費比例調整問題，表面看是個技術問題，而實際上是個十分重要而敏感的問題，直接關係到每一成員國派駐北京上合組織秘書處和塔什干地區反恐機構的人員配額問題。

現有常設機構在很大程度上已適應了“六國”機制。不過，適應地區反恐機構執委會工作並非那么簡單，因為這里面工作的不是外交官員，而是特別部門的專家，具有各自特殊規定和程式，包括涉密情報及其交換。

目前，秘書處在其權限使用上還有待加大能量，尚未達到成為組織活動的功能整合者和調控者的水平。

對一個年輕而快速成長的機構這些不足通常是存在的，不過其常設機構已經取得了一種需要珍惜、鞏固和推行的寶貴特性，這就是其成員國代表在日常工作中形成的建設性的友好交往習慣和積累的良好經驗，它們不受彼此關係變化，宗教觀念不同，文化傳統和日常生活差異的影響。

同樣，建立與觀察員國家緊密協作機制已被提出，並列到了上海合作組織議事日程的前列。這里恐怕不需要發明其他新的架構了，最合適不過的便是采取“6+1”這一早就行之有效的方式。現在，這種方式也可以轉為“6+6”模式進行會晤。類似方式也可用於與對話伙伴國上面。

上合組織不僅要設法擴大，而且對此要有相應準備，首先這涉及到加強其核心組成。為此，必須深思熟慮、反復斟酌、設定梯隊，將其放在這一責任重大的創舉的首要位置。特別要防止出現刺激性因素和分解性偏差，導致其對上合組織產生不利影響。顯然，推進擴員而又不留創傷是上合組織面臨的重大考驗。（張健榮摘譯）

文章來源: 上合組織研究中心