社保基金管理與投資應有新思路

社會保險基金，尤其是其中的養老金與每個家庭息息相關，事關國計民生。但是，當前我國社會保險基金投資運營管理存在著管理主體不明、投資渠道單一、效率低下等問題。在通貨膨脹前提下，存在貶值的可能，且從長遠來看，基金的增值能力和支付能力也令人擔憂。一方面是近半數省份養老金收不抵支，一方面是基金結余收益率大大低于通貨膨脹率，中國養老金制度正面臨嚴峻挑戰。

近日，在中國人民大學中國社會保障研究中心主辦的中國社會保障30人論壇2012年會上，中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文、財政部社會保障司副司長余功斌、中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈和西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義等專家們就今后基本養老保險全國統籌和社保基金應如何進行多元化投資，防止基金縮水等問題發表了自己的觀點。

中國社會科學院拉美所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文：

養老金管理要考慮長短期布局

當前，中國基本養老保險基金進行市場化投資改革已箭在弦上，不得不發。但對于中國養老金一攬子改革而言，尤其是下一步建立專門投資機構改革中，還應通盤考慮養老基金的短期和長期布局。

基本養老保險基金分為統籌基金和賬戶基金。全國賬戶基金應全部委托給全國社保基金運營，統籌基金應委托給新建投資機構。即賬戶基金和統籌基金應“分而治之”，分別由兩個主權養老基金運營主體予以負責。

首先，從風險容忍度和投資策略看，在統賬結合的養老保險基金中，社會統籌基金風險容忍度要低于個人賬戶基金風險容忍度，因此，投資策略與資產配置也應有所區別，這正好與全國社保基金的風險容忍度與擬建立投資機構的風險容忍度大致相同。全國社保基金主要是來自注入的財政撥款和國有股劃撥，風險容忍度要高一些，股票投資上限必定高于新建立的投資機構；而新建機構管理的資產完全來自參保人繳費，其風險容忍度必然小于前者，其股票投資上限也必然低于前者。所以，將賬戶基金全部一次性委托給全國社保基金理事會將符合賬戶基金的屬性要求。

其次，從收益率的基準要求看，賬戶基金適宜委托給全國社保基金理事會。既然賬戶基金風險容忍度高于統籌基金，其投資收益率基準可以設定為9.0%，而統籌基金可設定為6 .0%。根據2009年的數據，統賬結合的養老保險制度替代率是47%，而十幾年以前設計的制度目標替代率是58.5%。因此，要達到當前47%的替代率，繳費21年即可實現，但如果按6%的賬戶基金回報率來計算，則需要繳費25年。如果要滿足58.5%的替代率，委托給全國社保理事會(按9%計算)僅需要26年，而委托給新建機構(按6%計算)則需要32年。在未來幾十年里，如果考慮到老齡化和提高退休年齡等因素，新建機構和全國社保基金理事會的賬戶基金年均收益率將導致賬戶基金的替代率相差十分懸殊。所以，統籌基金和賬戶基金分開運營完全必要。

再次，從基金的不同屬性看，賬戶基金具有明顯個人財產屬性，賬戶基金與賬戶持有人的對賬單將十分精準，不可能發生任何道德風險。委托給全國社保理事會投資運營將簡單易行，可一步到位實行全國水平的管理，這樣全國社保理事會還可保持目前的單純機構投資者的定位。相比之下，統籌基金難以提高統籌管理層次，其統一集中投資管理的本質是“半市場交易，半行政手段”，對地方政府道德風險的識別和管理將存在很大困難。對新建機構而言，其運營的統籌基金將承擔資產現值與未來債務的精算平衡關系，該機構事實上已成為養老保險制度一個不可分割的組成部分，或至少與養老保險收支存在千絲萬縷的聯系，甚至將擔當起中央公積金局的職能。

第四，從養老金待遇記發公式上看，賬戶基金的記發公式應是完全市場化的，其賬戶基金的投資收益率可以采取“真實”的投資收益率。而統籌基金則不同，其利率必然是“設定”的，全國統一公布。新建投資機構必然要以豐補歉，自我熨平，追求的是資產與債務的精算平衡，因此，新建養老保險基金投資機構可以實行一個“有管理的”、類似中央公積金制度的利率記賬制度。既然賬戶基金和統籌基金的“利率記發原則”不同，那么，將二者分給兩個機構分別管理成為必然。

第五，從賬戶基金投資管理體制的發展趨勢看，將賬戶基金和統籌基金同時一次性分別委托出去并實行集中投資，可以一次性根絕地方分散投資管理賬戶基金的制度隱患，這是化解地方運營養老保險基金導致市場風險的長期制度建設。

最后，從政策連續性上看，將賬戶基金全部委托給全國社保基金理事會，就是對2006年理事會受托管理若干省份做實賬戶試點中央財政補貼部分的政策延續，也是一次制度規范，更是順理成章的自然結果。

財政部社會保障司副司長余功斌：

今后社保制度建設要解決“多”與“少”的矛盾

十年時間，我國社會保障改革從局限于配套國有企業改革轉變為社會主義市場經濟體制的重要支柱之一，并快速實現制度的城鄉全覆蓋，初步實現了人人享有社會保障，而且保障水平也大幅度提高。但仍然存在一些“先天不足”和“人為失誤”。主要表現在：

一是制度碎片化，待遇差別化。我國現行的各項社會保障制度基本按城鄉不同、群體不同、地區不同的原則分別建立的，再加上統籌層次的差異化，造成制度既有橫向分割也有縱向分割。造成不同制度待遇差別過大，甚至難以縮小，同時大大增加管理成本。

二是設計先天不足，財務不可持續。在制度設計總體布局上，城鎮居民基本養老保險和新型農村社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療在繳費、待遇標準和管理要求等方面盡管沒有本質區別，卻人為地分別按兩個制度運行。在具體的制度設計方面，現行養老、醫療、失業等各項保險制度都不同程度存在先天不足。

三是事權財權不清，制度一體化難。中央、省、市、縣、鄉五級政府在社會保障方面的職責范圍和支出責任劃分不清，造成一級壓一級，一級反彈一級，最終形成下級依賴上級的狀況。

四是管理分散粗放，信息系統落后。現行的社會保障管理體制極其分散，由于統籌層次過低，不同制度還分散在不同政府部門管理，即使是人力資源社會保障部門也存在不同的社會保險經辦機構，各自為政，各自為戰。

今后相當長時期內，我國社會保障制度建設的主要任務是逐步解決“多”與“少”的矛盾。

一是要從宏觀上把握制度整合和保障水平趨同的進度，既防止保障不足又避免“福利陷阱”。制度整合和待遇趨同是長遠目標，但是進度一定要與我國經濟社會制度改革、經濟財政增長、城鄉差距縮小進度、居民收入總體增長水平相適應，切不可畏縮不前或拔苗助長。

二是要總體設計、分步實施制度整合，避免制造新的矛盾和問題。國家層面要統籌考慮制度整合、待遇趨同、結構優化、管理完善等問題，對今后的改革思路進行總體設計。遠期目標是以人為制度建設和管理服務的核心，建立制度合一、權責對稱、服務公平的城鄉一體化社會保障體系；中期目標是實現城鄉制度和管理服務的一體化。近期目標則是分別合并城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，設高低兩檔繳費和待遇標準，并與企業職工基本養老、城鎮職工基本醫療保險制度進行有效銜接，同時，將行政事業單位職工直接納入企業職工基本養老保險。

三是要認真總結國內外制度設計及其運行中的經驗教訓，在整合過程中調整制度結構，保持制度的財務可持續性。統一城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度模式，明確個人賬戶為待遇計發辦法，建立與城鄉居民收入或物價掛鉤的待遇調整機制，實行總量部分積累模式并輔之以全國社會保障基金的積累保證財務的可持續性。統籌修訂完善《促進就業法》和《失業保險條例》，適當下調失業保險費繳費率，通盤調整失業保險基金支出范圍。做到工傷保險待遇與公務員、軍人撫恤待遇的銜接。整合城鄉低保和醫療救助等專項救助制度，基金統一管理、統一使用，目前可考慮按城鄉居民收入確定兩檔待遇標準。

四是要合理劃分社會保障事權和支出責任，建立健全政府之間、政府內部部門之間的激勵和約束機制。

五是要按照科學化、精細化的原則強化人性化服務，在柔性服務中嚴格基金征繳、資格認定和待遇發放等管理工作。

中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈：

基本養老保險全國統籌是當務之急

逐步實現基本養老保險全國統籌具有必要性、必然性、邏輯性、緊迫性與可行性。

第一，必要性。基本養老保險全國統籌改革，就是要解決因統籌層次低帶來的制度不夠規范統一、各地的養老負擔畸輕畸重、基金規模效應低、養老保險關系轉移接續不夠順暢等突出問題。解決以上問題，