關注高房價下"地根之病":土地出讓兩難待解

隨著房價的不斷走高、調控的不斷加碼，“地根”之病也暴露得愈加充分。中國城市土地出讓目前仍存在"雙軌制"方式，土地出讓方式的改革，需要從轉變政府職能、規范政府行為入手，解決政府短期行為問題。

中新社援引半月談2月10日的報道稱，在各地“地王”被屢屢刷新、“面粉”價格不斷高企之時，市場對“面包”漲價預期可想而知。盡管國土部門屢次辟謠稱：所謂因供需不平衡引發的“地荒”有被開發商夸大并誤導輿論之嫌，但從全局和長期來看，中國城市土地資源的稀缺是不折不扣的事實。從供應結構看，用于保障性住房建設的用地長期得不到保障，倒是真正處于供應短缺的“地荒”狀態。隨著房價的不斷走高、調控的不斷加碼，“地根”之病也暴露得愈加充分。毋庸置疑，高房價下的“地荒”問題正在倒逼中國城市土地使用制度加快改革步伐。 

“地荒”：孰真孰假？

一直以來，多位房地產“大佬”一再聲稱：企業囤地的原因在于土地管理部門供地不足，“如果加大土地供應，開發商就不會囤地”。但實際上，“土地供應不足”的問題遠沒有那么嚴重，開發商口中的所謂“地荒”有誤導公眾之嫌。

據國土資源部副部長?小蘇介紹，截至2009年底，全國房地產開發企業手中已經擁有近300萬畝的土地，可以說已供土地保證今后兩三年房地產開發用地是沒有問題的。另一方面，全國各級土地儲備中心截至去年底，儲備土地22萬公頃以上，增加房地產供地和實施房地產用地調控應該說也完全是有保障的。

中原地產研究中心曾在2009年8月發布一項研究報告稱，知名開發商于2003年-2009年上半年間獲得的住宅土地中，“在售”和“售完”的地塊占43%，剩余57%的土地尚未形成實際供應，其中27%的土地“待開發”，30%的土地“規劃在建”。 

報告稱，上述數據是由萬科、保利、金地等40家知名開發商6年多來在北京、廣州、深圳等12個重點城市的拿地及開發情況統計而來，統計地塊共計270幅。中原地產研究中心認為，正是大量已出讓的土地沒有轉化為商品住宅而上市，造成了樓市的短期供應緊缺，形成了“地荒”假象。 

來自國土部的數據顯示，截至2009年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地，54%左右的閑置土地主要是政府部門原因造成的，包括規劃調整、土地經濟糾紛等導致土地不能按期開發；剩余46%左右的閑置土地是企業自身原因造成的。

不過，雖然土地供應短期內遠未到“荒”的地步，但一些城市土地資源的稀缺卻是不爭的事實。比如，有數據顯示，目前上海6000多平方公里的土地，建設用地面積已達2500平方公里。不計崇明島1200平方公里的面積，上海近50%已用作建設用地，遠遠高于國際認定的30%的“宜居城市建設用地”比例。上海市規劃部門制定的土地利用總體規劃指出，上海全市陸域面積利用程度已經很高……城市建設將引起對土地需求的持續增加。由于灘涂圍墾周期長，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，“上海市土地資源的供求矛盾日趨突出”。

“面包”貴價與城市供地的“結構性失衡”

如果把城市住宅比作“面包”，土地就是“面粉”。“面粉”的供應結構很大程度上決定了“面包”的價格，“面包”貴價的背后，凸顯的是城市土地供應的結構性失衡及中國城市發展定位與關注民生之間的巨大差距。正是由于用于保障民生用地的“標準粉”長期短缺，才造成了民眾迫不得已搶購高價定制限量版的“面包”，而失衡的城市土地供應結構相當程度上折射出政府對城市社會經濟發展的價值取向。

記者獲得的一份權威部門對東部某城市用地結構的統計顯示，1988年-2003年間，該市出讓土地用地結構如下：住宅用地高達51.87%，工業倉儲用地占29.79%，商業服務業用地占2.1%，綜合用地占7%，其他占9.24%。住宅用地主要是用于高檔商品房，中低價位用地比例不到15%，保障性住房用地則完全缺席。這跟地方急于把房地產業培植成為支柱產業的價值取向有關。正是由于住宅用地供應過量，加之結構不合理，1992年起，該市連續5年商品房空置現象嚴重；2002年前后房價開始上行，之后便急劇上揚，中低收入者叫苦不迭。 

這幾年來，城市住宅的“富人特征”越來越凸顯，跟房地產市場的“結構缺陷”不無相關：商品住宅一統天下、高檔住房遍地開花，中低價房、保障性住房付諸闕如，大量別無選擇的困難人群和中等收入家庭被趕入市場，被迫承受高房價的重壓。城市大量商品住宅成為不在當地生活的富人的投資品，而與城市中的大多數人群的購買力有天淵之別。住宅市場的“嫌貧愛富”，一大原因在于適合窮人和中等收入人群居住的房子無法“落地”。

商品住宅、工業用地的出讓能帶來保障性住房用地所無法比擬的財稅來源。因而，開發商囤地造成的“地荒”也好，地方政府批地不足造成保障性住房用地“地荒”也罷，無不是利益驅動使然。

長期研究土地問題的上海經濟管理干部學院教授朱林興認為，對不少地方政府來說，建設保障性住房“錢不是問題”，而是要改變以GDP為核心的地方考核機制，改變地方對“土地財政”的依賴。

土地出讓“雙軌制”兩難待解

中國城市土地出讓目前仍存在“雙軌制”方式：即行政劃撥與有償使用并存。雖然國有土地使用制度改革目標是土地資源配置方式由市場機制取代行政劃撥，但目前仍有相當多的土地是行政劃撥的。借此，有些鄉鎮政府級別不高，卻占地數百畝；有些高校近幾年得以大面積圈地。

在有償使用、市場化方面，制度設計也曾嘗試過多種方式。朱林興介紹，2001年-2005年曾試行“價高優先、價中優先、有效區間內價高優先”。但是，“價中優先”反映的是大部分投標人對地價的平均承受水平，難以從優擇商，使一些管理水平高、成本控制好、資金運作佳、能承受更高地價的投標者反而落選。

目前普遍的市場化方式還是“招拍掛”。為何地方政府普遍喜歡“招拍掛”，而不接受“年租制”等土地出讓方式？朱林興認為，這是因為“招拍掛”很簡單，一次出讓就可收到50年至70年的錢，而“年租”等方式雖然可以降低企業成本，政府也可以隨時根據形勢需要調整有償使用方式和用地結構，但“當屆政府收利不多”。

中國土地勘測規劃研究院地價所所長趙松表示，目前土地的“招拍掛”制度促進了土地市場公平交易，但簡單的“價高者得”的競拍方式也易導致地價非理性上揚。

新一輪調控已對土地供應、出讓方式的調整有所考慮。1月10日公布的《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》要求，各地要綜合考慮土地價格、價款繳納、合同約定開發時限及企業閑置地情況等因素，合理確定土地供應方式和內容，探索土地出讓綜合評標方法。業內人士分析，“綜合評標”內容應該包括競拍企業資質、企業經營情況、合理的溢價幅度等。但趙松指出，由于這種評標方式存在較多的人為因素，因此在探索過程中必須注意防堵操作漏洞、完善細節。

朱林興認為，土地出讓方式的改革，需要從轉變政府職能、規范政府行為入手，解決政府短期行為問題。有關部門提出的“2010年實現土地使用制度改革”的目標是有一定難度的。能不能實現，除了繼續完善運行機制外，還取決于政府職能轉變、規范的程度。

(徐志嬌 編輯)