歐美國家城市更新特點

於今 中國東中西部區域發展和改革研究院院長、《國家智庫》總編,研究領域:國家哲學、政治理論、城市與區域發展、民族文化、智庫產業,代表作《統籌區域協調發展》等

雖然西歐各國的政治、社會、經濟和歷史的背景條件不同，遇到的問題也有所不同，但西方現代城市發展的基本趨勢應該說是一致的。如果按照城市更新及相關理論發展的脈絡來進行分析，可以看到，戰后西方城市特別是內城和舊城更新的理論和實踐經歷了很大的變化，基本上是沿著清除貧民窟-鄰里重建-社區更新的脈絡發展，指導舊城更新的基本理念也從主張目標單一、內容狹窄的大規模改造逐漸轉變為主張目標廣泛，內容豐富，更有人文關懷的城市更新理論。按照有關城市更新的理論發展脈絡進行梳理，可以看到如下的情況：

從形體規劃出發的城市改造思想

西方國家城市更新運動，在一開始受到以物質規劃為核心的近現代城市規劃理論思想的深刻影響，這些規劃思想的本質是把城市看作一個相對靜止的事物，希望通過對物質環境的設計解決城市中的所有問題。大規模推倒重建實際就是這些思想的直接后果。

對大規模城市改造反思

清理貧民窟和隨之而來的大規模城市建設以及對城市中心土地的強化利用，曾經一度帶來城市中心區的繁榮，但很快就帶來了大量的城市問題，加劇了城市向郊區分散的傾向，可以說大規模城市改造並不成功，卻給城市帶來了極大的破壞。

可持續發展的城市復興思想

可持續發展的思想最初來自於那些致力於環境和資源保護的社會經濟學家，是戰后經濟高速發展和上個世紀70年代經濟蕭條導致環境污染、資源破壞等問題引發的對城市發展模式的世界范圍的反思的結果，其中也包含了上述對大規模城市改造所進行的反思。

在可持續發展的思潮的影響下，西歐國家城市更新的理論與實踐有了進一步發展，進而逐漸形成了城市復興的理論思潮與實踐。它一方面體現的是前所未有的多元化，城市復興的目標更為廣泛，內容更為豐富；另一方面是繼續趨向於謀求更多的政府、社區、個人和開發商、專業技術人員、社會經濟學者的多邊合作。

1996年6月，聯合國在伊斯坦布爾召開“人居二”會議。會議確立了21世紀人類奮斗的兩個主題：“人人有適當的住房”和“城市化世界中的可持續的人類住區發展”，這實際上也明確地指出了城市復興發展方向。

在這里特別要提到的是英國，這個世界上首個工業化的國家，在二戰后的工業生產競爭中未能獲得新的成功、重溫過去的輝煌，與此相反，它卻首先體會到了前面提到的城市變革兩種趨勢的影響，這也就不難解釋為什么許多有關城市、關於衰退及結構重組的理論、政策和實踐最早出現在這里。

現代英國的城市政策，一般認為起始於1968年。當初面臨著社會矛盾和動盪的工黨政府，采用“城市計劃”來應對在許多城鎮中出現的嚴重社會問題，它們需要提供特別的幫助來滿足社會需求，並充分地提高服務水平。因此，社會功能的改善就成了需要確定的問題之一；也正是在這里，通過對城市理論的探討，城市政策的修訂和城市建設的實踐，首先於上個世紀70年代中期的《英國大都市計劃》提出了“城市復興”的概念，以回應上述復雜的問題。

在英國，到上個世紀70年代中期，在整個西歐，到上個世紀80年代中期，許多城市的傳統工業結構經歷著快速的變化。失業和城市貧困成了主要的政治關注的對象。英國地方當局的角色變得越來越邊緣化，因為中央政府更傾向於與私營部門投資商合作尋求需要采取直接行動的解決方案。其它國家采用的是不同的方法：法國的方法是向地方政府機構下放權利，同時有大量的政府資金支援；在徳國，富裕的地區和地方政府盡量通過更多的投入來擺脫危機，至少是到了兩德統一之后，才改變了投資的優先對象。

到了上個世紀90年代中期，已經看得出維護和改善原有城區所帶來的對環境長期益處。“城市環境綠皮書”主張：全球的環境保護可以通過城市政策得以改善，而該政策的特點是以“創建或改造能給居民提供宜人環境的城鎮和城市”為主要目的，並推崇“強調綜合利用和高度密度開發的戰略”。

在歐美國家，城市復興理論思潮的形成與發展雖已經過一段時間，且目前已由理論的探索階段演化到實踐的執行階段，同時，城市復興自身，也還在逐步完善，嘗試包含更多更全面的內容。城市地區的問題是一個極為復雜的系統，它往往受到社會、環境、物質與經濟發展及轉型的綜合影響與相互作用。城市復興則是

在這種環境下對城市特定地區在特定時期轉型中面對挑戰及抓住機遇的一種回應。

一、英國城市更新的發展歷程

（一） 英國城市更新的歷程

英國是最早開始城市化的國家之一，1750年始於英國波及歐洲以及全世界的產業革命，極大地推動了英國生產力的發展。機器生產替代手工生產，使規模生產更經濟，先進的工廠生產方式逐步代替了原始的家庭生產方式，移民涌入城市，城市規模擴大，城鎮數量增多。城市化進程與工業化發展密不可分，除城市經濟增長構成的拉力外，農業集約化經營、勞動生產力提高造成農業人口相對過剩，迫使過剩農民進城尋求生存機會。這一時期城市化過程比較長，城市增長處於自發擴展的狀態。

英國的真正意義上的城市更新始於20世紀30年代的清除貧民窟計劃。1930年英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用當時有影響的“建造獨院住宅法”和“最低標準住房”相結合的辦法，來解決貧民窟問題。在清除地段建造多層出租公寓，並在市區以外建一些獨院住宅村。這一法規首次提出對清除貧民窟提供財政補助。

二戰后，英國通過新城建設計劃，在大城市周邊建立一系列衛星城，將改造地區多余的人口及經濟活動安置到衛星城，以緩解大城市的人口、交通、環境等壓力。這種通過衛星城的辦法疏散城市人口，盡管給城市建設騰出了一定的空間，但也造成了內城人口的外溢及內城的衰落等問題。此外，在清除地段建造出“有規劃的”高中層公寓式出租住宅社區，破壞了維多利亞時代的街區風貌。

20世紀60年代末，英國的城市出現了比較嚴重的衰退，造成衰退的原因是戰后城市人口郊區化過程。1946年英國政府開始推行的新城運動，以及人們收入的提高、小汽車的普及而引起的人們自發地離開城市。過度郊區化造成內城的衰退，從而引發物質性表象外的一系列的社會、經濟結構問題。更新政策從大規模清除貧民窟轉向住宅整修和改善以及中心區商貿區的復興，更新過程中的環境保護、文化繼承、以及保留歷史悠久的街區和社會生活特色等問題被提了出來。

盡管前40多年的城市更新措施取得了一定的成績，但是遠遠達不到普遍改善的目標。自1930年的格林伍德住宅法對清除貧民窟提供人口安置補貼，20世紀50年代后的住房客體補貼大大提高，最高可達住房整修改善費用的50％，20世紀70年代甚至將限額標準提高到75％，但是改善離公眾的目標還太遠。

20世紀80年代，英國政府的城市更新政策有了重大的轉變，以政府計劃為主的城市更新政策轉向市場引導與私人投資為主的城市更新政策。同時，公眾逐漸參與到更新改造規劃當中，對城市更新產生一定的影響，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到“自下而上”的“社區規劃”方式。

（二） 英國城市更新的主要措施

①財政補貼制度

在英國的城市更新中，財政補貼是英國政府推行更新改造計劃的重要舉措，從20世紀30年代格林伍德法實施的按人口安置補貼的制度，至今已有60多年的歷史。從英國政府財政補貼的發展歷程來看，大至可分為三個階段：

第一階段，始於20世紀30年代的清除貧民窟運動以及二戰后大規模的住房短缺，政府為大規模的住房拆遷重建提供住宅客體補貼，以消除住房短缺及提高市民的居住質量。

第二階段，始於20世紀60年代，住房政策轉向住房整修和改善，這一階段政府轉向主體補貼，為需要住房改善的市民提供幫助。

第三階段，始於20世紀80年代，公共支出大幅減少，社會建房備受指責，住房政策轉向私人提供。此外受郊區化的影響使內城日漸衰落，為彌補城市建設資金的不足，將私人投資吸引到內城改造中來，英國成立了城市發展基金，主要用作計劃內的改造項目補償金，彌補改造收益的不足，帶動私人投資的積極性。

②城市開發公司

1980年，為了解決內城衰退，實現內城復興，英國成立了城市開發公司，一個開發公司對應著一個特定的城市區域，擔負著吸引私人投資，改造內城地區，實現內城復興的重任。

城市開發公司隸屬政府環境部，環境部在極度衰退的內城區劃出指定區，成立開發公司。開發公司具有區域管理權，可以通過環境部賦予的合法權利獲得有價值的國有土地，地方政府不得不將土地以較低的價格轉讓給公司，由公司負責經營，地方政府不得干預其經營活動。在運作中規劃制定的權利仍屬於地方政府，但公司有權審批開放商的規劃申請。

環境部統籌管理全國的開發公司，公司的管理層是由環境大臣任命的官員構成，公司實際上是環境部在地方的派出機構。

公司每年度的發展計劃必須經環境部批準后方可實施，並提供公共資金的支援，而且任命顧問小組評估公司的業績。公司采取以市場為導向的戰略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優惠政策，如地方稅減免、提供基礎設施、減少規劃控制等，刺激更多的私人資金注入到指定區。

（三） 總結

以英國過去30多年的典型經驗為例，其城市更新政策的演化可分為以下三個階段。第一階段始於20世紀六七十年代，由於當時內城的衰敗致使貧困、失業等社區問題越來越為嚴重，為振興社區，英國政府實施了以內城復興、社會福利改善及物質環境更新為目標的城市更新政策，其基本機制是政府主導，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。第二階段是在20世紀80年代，由於全球經濟的影響和政權更替，英國的城市更新政策變化為以市場為主導、以引導私人投資為目的、以房地產開發為主要方式、以經濟增長為取向的新模式。第三階段則從20世紀90年代一直延續至今，人們通過不斷反思與探索，認識到城市更新應該是社區的更新而不僅僅是房地產的開發與物質環境的更新。因此，除鼓勵私人投資與推動公私合作外，更要強調本地社區的參與，強調公、私、社區三方合作伙伴關係的建立，強調更新的內涵是經濟、社會和環境等多目標的綜合性更新。

上述西方城市更新理念與更新政策的三段式演變，至少可以給予我們三點啟示。首先，城市更新絕不僅僅是舊建筑、舊設施的翻新，不僅僅是一種城市建設的技術手段，不僅僅是房地產開發為主導的經濟行為，它還具有深刻的社會與人文內涵。忽視社區利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡的更新不是真正意義的更新。其次，城市更新的成功有賴於建立一個真正有效的城市更新管治模式，即要有一個包容、開放的決策過程，一個協調、合作的實施機制。只有將社區力量納入決策與實施的主體之中，與公、私權力形成制衡，才能保證更新效率、公平與目標的統一。第三，要建立一個有效的城市更新機制，政府的積極作用不可替代。政府既要運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，又要維護公眾利益，為社區創造條件，在三方伙伴關係中起到協調、引導、監察和調解的作用，確保社區利益不為商業利益所吞沒。

二、美國城市更新特點

（一）美國城市更新的歷程

在美國，隨著工業化的加速，城市化現象也比較突出，像英國一樣在城市地區逐步形成了大量的窮人居住區。美國的城市更新也是從大規模的清除貧民窟開始。1937年出臺的住宅法，目標就是改善住房：對有能力買房建房的給予抵押貸款；對於買不起也建不起房的，政府提供公共住房。后者的做法就是政府實施公共住房計劃，推倒貧民窟，代之政府提供補助的高層公寓或公房。二戰后美國在聯邦政府統一指導下開展了全國范圍的大規模城市更新改造運動。這一運動從1949年住房法頒布開始至1972年終止，在前后長達20余年的發展中，經歷了三個階段性演變：即從初期以清理貧民窟為主，演變成中期以商業性大規模開發為主，到后期發展為以城市綜合治理為主。在這一過程中城市更新的地域由東北部和中西部向西部和南部不斷擴大，其更新改造的內容也日益豐富，由單一的清理開發變為清理開發與修繕保護並重。

1949年美國住房法規定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社會正常發展。實施城市更新的主體是地方政府、私人房地產開發公司以及聯邦城市更新行政機關等組成的地方公務局。城市重建采用將清除貧民窟得到的土地投放市場出售的辦法。這一法令仍然著重住宅和居民區建設，要求任何一塊重建用地有一半以上的土地面積用於居住。

1954年對城市更新政策進行修正，提出要加強私人企業的作用，地方政府的責任和居民參與，以期用較少的政府基金取得更多的效果。一方面聯邦政府為做搬遷用的公共住房增加撥款；另一方面還允許將10％的政府資助用於非居住用地的重建，或者是開發后不用作居住用地。關於清除貧民窟的條款逐漸轉變為大規模的中心城市重建，清除后的土地要求地盡其用，大量的投資用於征購位於市中心的用地，以前要求一半以上的土地用於居住，現在大部分用來建設商貿設施、辦公樓或豪華高層公寓。

20世紀70年代末，聯邦政府實施“城市復興”政策，取消或減少對“城市計劃”的資助，讓州及地方政府對城市計劃負責。這種城市政策加速了美國大都市區的不平衡發展，各州在吸引商業、工業和旅遊業的競爭中，以減免稅收、大力發展債券、貼息貸款及低於市價的土地交易等措施促進了城市中心區及商貿區的開發。在這一政策傾向下，城市復甦以贏利能力高的商業、辦公樓用地取代了居住用地。

（二） 美國城市更新的主要措施

美國實施的是基於稅收獎勵措施推動舊城更新改造的模式。實施方式主要有三種：第一種是授權區（ｅｚｓ），分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（ｔｉｆ），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進地區的在開發。稅收增值籌資通過發售城市債券，籌得的資金可以用於改善公共設施，也可用於像私人開發商貸款進行劃定區域的建設。城市債券通過20-30年期的地產稅收入來償還；第三種是商業改良區（ｂｉｄ），是一種基於商業利益自愿聯合的地方機制，征收地方稅為特定地區發展提供資金來源。ｂｉｄ是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用於劃定區域物質環境的改善。此外，一方面政府采取多種方式對城市開發提供資助，如“新城鎮內部計劃”，聯邦政府利用它的社區開發街道資金來資助城市開發，期望給私人投資以資助。后來1977年的住房和社區開發法（卡特政府）實行了城市開發活動津貼來使用資助私人和公私合營的開發計劃，使私人開發商和投資者獲得至少等於投資在其他地方的一定水平的回報。另一方面聯邦政府根據1977年的法案，提供抵押擔保，鼓勵金融機構利用抵押貸款資金來資助城市開發項目。

（三） 總結

綜合以上對美國城市更新運動的總體分析和評價，我們可以得出這樣的結論：1949-1972年的美國城市更新運動是美國歷史上規模最大的一次由聯邦政府發起的城市改造運動，它是新技術革命條件下發達資本主義國家城市化發展的必然結果，它反映了現代城市經濟結構調整和城市社會矛盾調和的客觀需求。作為移民國家的美國，其移民浪潮持續不斷，城市所承受的人口壓力很大，其移民人口中低收入居民或有色人種又占有相當大的比重，這使得住房短缺矛盾長期存在，也成為更新運動規模大、歷時久的一個重要因素。受美國城市經濟發展和不同階層利益的影響，城市更新改造由最初清理貧民窟以解決住宅問題為主，演變成為振興城市經濟為目的的商業性開發為主，最終發展成為以綜合治理城市問題為主。這一運動在促進城市新興產業發展、維護內城的中心地位和改善城市基礎設施及環境等方面起到了一定的積極作用，但是，更新並沒有實現預期的目標，聯邦政府的更新政策本身就自相矛盾，既要解決低收入居民的住房問題以消除城市中的貧困現象，同時又要照顧到壟斷資本的利益，以商業開發取代住宅建設，並鼓勵和放任種族隔離和貧富間的居住分離，使許多城市問題不能從根本上加以解決。因此，資本主義制度下的城市更新只會有利於經濟的繁榮和壟斷資本利益的擴張，而不可能較徹底地消除貧困現象和社會的基本矛盾，從這個意義上說，美國的城市更新運動成敗參半。

城市更新改造的最初目的是為居民提供更多的住宅和解決貧民窟問題，由於政府部門未能充分考慮城市改造問題的復雜性，把城市改造簡單地認為是城市物質改造或是以市場為導向的開發行為，不但未能解決城市問題，而且產生了更多新的問題。

大規模城市改造對城市的負面影響，由於未能考慮大規模改造所帶來的各種問題，破壞了城市原有的有機結構和城市的多樣性，過分地強調商業功能，出現城市中心區的衰落現象，也沒有從規劃設計過程上解決城市改造的目的問題。

社會問題的出現，城市改造引發了居住分離現象，瓦解了城市原有的、穩定的社區關係，沒有從根本上解決貧民窟問題，只是把貧民區從一處轉移到另一處，更糟糕的是，它消滅了現有的鄰里社區。

過分地依賴市場導致了政府在城市改造領域中的控制力下降，從而受制於壟斷資本，忽視了城市規劃作用、政府宏觀調控作用及公眾利益，市場缺乏平等參與的機會，城市規劃作用得不到充分發揮。

“城市更新”運動，較之“新政”更進一步強化了居住區隔離的趨勢。“城市更新”運動是由聯邦政府發起的一場自上而下的解決城市下層住房問題，進而治理中心城市的運動。社會各界曾對其寄予厚望，在運動興起的初期市區狀況確實有所改善，可是隨著運動的展開和深入，聯邦政府逐漸無力左右運動發展的方向。更新運動的資金主要出自聯邦政府，但具體實施是地方政府和當地房地產商，他們有其小算盤，對下層住戶的關心遠遠比不上對投資回報的關心。在他們看來，市中心區的黑人住戶動遷之后，正好可以用於商業開發，一本萬利。所以，“城市更新”運動反倒成了他們賺錢的天賜良機。為爭取地方政府和房地產開發商的配合，聯邦政府往往遷就他們的要求，而將下層居民的迫切需要置於次要地位。這樣，城市更新的重心就出現了由改造貧民窟向市中心區的商業性開發的轉移。這樣一來的結果是：

其一，黑人和少數民族問題搬家。黑人和其他少數民族住戶由拆遷的住房搬到新的住房，居住密度往往翻了兩三番。經搬遷后，他們的狀況和地位沒有絲毫改善，反而固化了居住區分離的模式。從此，他們蝸居在市中心區，與美國白人的主流生活相脫節。城市下層居民的住房問題並未得到解決——城市更新的初衷被扭曲了。

其二，中產階級白人向郊區大逃逸。中心城市改造和郊區建造新房，為中產階級白人遷往郊區提供了契機。從此，兩個世界的局面開始固定化。這也為后來再次出現城市危機埋下了伏筆。

三、英美城市更新的特點

總的看來，歐美城市更新有如下特點：

（一）城市更新與城市發展的過程密切相關，隨著城市化、城市化、郊區化、逆城市化、城市群形成這一過程，城市更新具有階段性特征和差異。英美城市更新都經歷了從大規模的清除貧民窟運動到中心區商業的復興，到注重整體社會經濟效果（如改造后的城區就業、歷史街區風貌的延承等）。在改造思想上從物質環境的更新改造到街區社會、經濟、人文等全方位的復興。

（二）在改造方案上，英國在清除貧民窟階段采用的是“衛星城”戰略疏散城市人口、緩解城市壓力。而美國采用的是清除地段土地市場出售的辦法，以逃避公眾的嚴厲批評，但是市場化的結果是在清除地段建造起高檔公寓，貧民窟的市民根本無法承受，被趕到其他的貧民窟，結果其他地方貧民窟更加擁擠、居住環境更加惡劣。

（三）在改造實施上，兩國都經歷了從中央政府和地方政府為主到政府與私人投資者合作，最後到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發的過程。地方團體代表公眾參與到城市更新中來，對城市更新影響很大。

（四）英美為城市更新提供大量的財政補貼（如英國的城市發展基金，美國開發活動津貼等），利用資金的杠桿效應力圖以較小的公共資金帶動私人資金投入到城市更新中來。

（五）成立相類似的組織（如英國的城市開發公司，美國的授權區等）對城市更新開發授權管理，執行政府的財政措施，對授權區的土地、基礎設施進行經營開發，實現更新改造的目標。

（六）城市更新方式從大規模的以開發商為主導的劇烈的推倒式重建方式，轉向小規模的、分階段的、主要由社區自己組織的循序漸進式的更新改善；從純物質形體規劃研究轉向社會、經濟和物質環境、區域、公共政策研究相結合的綜合更新規劃。

（七）可持續發展的城市更新思想成為社會共識，強調更新規劃的過程和規劃的連續性，強調城市的繼承和保護。通過對歐美國家近代城市更新過程的分析，可為我國的城市更新提供一面鏡子，結合我國的實際情況，借鑒他們的經驗與教訓，少走彎路。

四、英美城市更新存在的問題

美國和歐洲的一些國家，在第二次世界大戰后，都曾經歷了一個“城市更新”。由於大規模更新改造計劃缺少彈性和選擇性，尤其是開發公司受經濟利益的驅動，以高容積率、高出房率為主要追求目標，結果不但未能取得預期的結果，反而使許多歷史性城市受到了破壞。更有甚者，城市更新的后期還出現了第一次城市危機。1973年，尼克松政府不得不宣布結束城市更新計劃，而代之以“住房與社區發展計劃”。同樣的，英國在戰后重建中也經歷了一個推土機時代（age of the bulldozer），但在20世紀70年代，也進行了調整。他們在城市規化中，很少再用舊城改造（reconstruction）、改建更新（renovation）等概念，而采用整修（refurbishment）和再生（regeneration）等概念。這些發達國家走過的彎路，充分說明了對歷史性城區采取怎樣的規劃政策，絕非僅關係到歷史文化保護的問題，它們同樣會影響到經濟的發展。

（一）英美早期大規模的清除貧民窟，代之以毫無特色的“國際式”標準高樓，破壞了原有的街區風貌及鄰里之間那種和睦的社區關係。同時，清除過后城市密度更大，給城市的交通、環境及基礎設施等帶來更大的壓力。

（二）英美舊城更新通過強化中心區的土地利用，舊街區地段通過市場化的地價機制吸引了盈利能力較高的產業（如金融保險業、大型商業設施、高級寫字樓等）。但是，這種更新方式將原有居民住宅和混雜其中的中小商業排斥到城市的其他地區，因為它完全用獲利更高的商業取代了居住用途，設施沒有得到有效合理利用，城市缺乏多樣性。如美國紐約曼哈頓中心區的wall street，盡管摩天大樓鱗次櫛比，該地區的文化娛樂業和餐飲零售業等其他商業逐漸衰敗，街道景象蕭條。

（三）二戰之后，美國城市地區的經濟經歷了深刻的結構調整與轉型，傳統產業在經濟中的比重不斷下降，並在空間上逐漸由城市的中心地區向郊區遷移。中心城市在人口和傳統產業外遷的壓力下，積極改造城市的破敗地區，建設中心商業區（cbd），改善城市形象，營造良好的投資環境，以期在服務業領域維持和增強對於郊區的比較優勢，保持城市中心地區的經濟競爭力。為此，在聯邦政府的1949年住房法以及之后一系列相關政策法律和援助項目的支援下，美國城市以住房建設和城市更新為重點，進行了大規模的城市改造和再開發，意圖在經濟發展和社會平等兩大領域有所建樹。但是，實踐證明，在中心城市的經濟復興尚未取得明顯成效的同時，城市改造卻在很大程度上有違城市政策的初衷，損害了社會公正，加劇了美國城市與郊區之間、社會不同收入階層之間在經濟與居住上的隔離與不平等。

五、英美城市更新的發展趨勢

城市更新自上世紀70年代在歐美興盛以來，已發生了一系列的演進和戰略轉變，主要表現在：近二三十年以來，特別是1990年代以來，城市更新不僅在西方國家、而且在東亞主要地區日益成為各地城市政策的焦點。西方城市更新政策的演化軌跡可概括為：更新理念從單維更新向多維更新轉變，更新管理模式從市場主導型的公私雙向合作向社區參與的三方伙伴關係轉變。西方城市更新政策顯示出以下趨勢：

開始重視城市更新的社會經濟意義。規劃與設計從單純的物質環境改造規劃相結合，以此來構建綜合的居住區更新規劃。

可持續發展思想成為社會共識。這一思想逐漸被參與更新的各方所接受，今後的城市更新必然將更多注重住房建設和社區的可持續發展。

城市更新的方式從大規模的以開發商為主導的劇烈的推導重建方式，轉向小規模的、分階段的，主要由社區自己組織的謹慎漸進式改善。

“人本主義”思想在社會經濟生活中復萌，城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，從大規模貧民窟轉向社區環境的綜合整治、社區經濟的復興以及居民參與下的社區鄰里自建。

城市更新不再被認為僅僅是一種本地化的、常規的城市開發和重建活動，而是被當成一種城市形象塑造和城市經營的手段，以物質環境的改善來提升城市形象，改善投資環境，從而加強本地競爭力，吸引更多外來投資和資源。

在城市更新領域不斷進行政策創新，在尋求有效管治手段和運行機制的過程中，政府（公共部門）、私有部門以及社區民眾三個主要利益集團之間的權利關係不斷進行重構，城市更新的主要政策機制從1960-1970年代的政府主導型，轉變到1980年代以房地產開發為手段、以公私伙伴關係為取向的市場主導型，從1990年代開始進而發展到以公、私、社區三方伙伴關係為基礎、特別強調公眾參與和社會公平的協調式城市更新管治模式（如oc＆tiesdell，1991；davoudi，1995；carley，2000）。

對城市更新內涵的理解不斷深化，基於1970年代和1980年代在城市更新方面的經驗和教訓，人們開始認識到全面、綜合的城市更新理念的重要性：城市更新的目的不僅是物質環境改善和經濟增長，更重要的是它應該帶來社會、經濟、物質環境和文化等各個方面協調的、長遠的、可持續的改善和提高（roberts，2000）。

轉變的一個核心價值取向就是“以人為本”：城市更新的最終目標是滿足人的需要，實現人的理想，而城市更新必須能夠體現社會關懷，維系而不是鏟除社區紐帶，幫助而不是阻礙社區發展和自我更新，而實現這些目標的一個重要機制就是鼓勵社區參與，創造公平、民主的決策環境，讓公眾成為城市更新過程中的一個重要角色。

參考文獻：

[1]於今，西方城市更新啟示，經濟社會論壇2005 06-07

[2]於今《城市更新：城市發展的新里程》（m）國家行政學院出版社出版 2011