中國地方政府面臨的「三重風險」正在加大

知名民間智庫安邦咨詢高級研究員賀軍撰文指出，在中國的財稅體制改革中，最重要的可能就是中央與地方的財政關系問題。改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到「分灶吃飯」、包干制，再到分稅制財政體制的變化，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。這篇文章具有一定參考意義。

中央地方財稅權責含糊 須改革

但隨着形勢發展，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范等問題日益突出，一是政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，相互都有承擔過多和承擔不足的情況；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重迭；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范。

國務院日前印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出部署。《意見》提出的主要改革內容包括如下幾點：

一是推進中央與地方財政事權劃分。適度加強中央的財政事權。加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權。強化中央的財政事權履行責任。要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

國安區域協調歸中央 保戰略資源

保障地方履行財政事權。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行。要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉小區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。

減少並規范中央與地方共同財政事權。要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權。

二是完善中央與地方支出責任劃分。中央與地方各自的財政事權由各自承擔支出責任，如各自的財政事權需要委托對方行使，則要通過中央專項轉移支付或由地方政府負擔相應經費。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標准，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任；對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如跨省（區、市）重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任；對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任。

民生職能下放 強化基層政府

三是加快省以下財政事權和支出責任劃分。省級政府要參照中央做法，將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。省級政府要合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

值得注意的是，改革時間表與「十三五」基本同步。2016年，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案，選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先改革。2017至2018年，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019至2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。研究起草政府間財政關系法。

央地財政收支體制改革無疑非常重要，盡快推動改革也是必須的。不過，在中國經濟下行壓力加大的背景下，央地財政體制改革可能會受到阻礙。尤其是地方財政收入嚴重放緩，支出仍在不斷加大，同時地方債務的規模和風險在持續擴張，這會在總體上抑制相關改革的開展。

財政區域金融 三重風險礙改革

尤其對於地方政府來說，面臨的「三重風險」——財政風險、區域金融風險和社會風險在加大，往往會要求央地財政改革快速見效。但在實際執行過程中，財政體制改革是系統改革，難以在短期見效，這也會對財政狀況迅速惡化的地方起到立竿見影的作用。可以判斷，至少在今明兩年，央地財政體制改革的成效可能不會彰顯。（文章來源：hket）