新型城鎮化道路應該讓更多的普通人買得起房

2013年12月12日—13日在北京召開的中央城鎮化工作會議上，領導層提出了推進以人為核心的城鎮化、提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，堅持生態文明，傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮的總體要求。

在此次中央城鎮化工作會議上，報告中明確了各類城市的城鎮化路徑，提出要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。從中不難看出，今後，中小城市（群）將成為新型城鎮化發展的重點和主導方向。

在現代社會里，城市是一個區域的中心，通過極化效應集中了大量的產業和人口，獲得快速的發展。縱觀中國過去三十年來的改革開放，我們率先開放的是一些沿海城市及后來的浦東新區，通過資源稟賦積極發展外向型經濟，也培育起一批大中型沿海開放城市。隨著城市規模的擴大，實力的增強，城市對周邊區域產生輻射帶動效應，形成一個又一個都市圈或城市圈。伴隨著城市規模的擴大和城際之間交通條件的改善，尤其是高速公路的出現，相鄰城市輻射的區域不斷接近並有部分重合，城市之間的經濟聯系越來越密切，相互影響越來越大，就可以認為形成了城市群。

城市群的出現是一個歷史的嬗變過程。所謂城市群是指在特定的區域范圍內云集相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或兩個（特）大城市為中心，依托一定的自然環境和交通條件，城市之間的內在聯系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。

過去三十多年里，中國走的是優先發展城市的道路，在這種優先發展城市經濟的模式下，也使得農村同城市的差距不斷擴大，形成了典型的城鄉二元制結構，並造成了大量農村剩余勞動力涌向大中型城市，但相應的戶籍制度改革、社會保險制度改革卻遲遲未見啟動。於是，城市病開始出現並不斷蔓延，而農村地區也相繼出現了人口空心化、產業空心化等一系列問題，新型城鎮化和就地城鎮化亟待破題。

1990年我國的城鎮化率18.9%，到2000年發展到36.2%。從2000年到2011年，中國的城鎮化率增長約為15%，平均每年僅增長1%左右。2011年中國的城鎮化水平為51.27%，2012年達到52.57%，城鎮人口達到7.1億人，但還是要比美國整整落后100年，美國的城鎮化率在1910年為46%，1996年就已經達到了76.3%。除此之外，城鎮化質量不高是中國社會面臨的又一課題。在既往的城鎮化進程中，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效；城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理；“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高；體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。

城鎮化是社會經濟發展的必然選擇，也是全面實現小康社會目標的必然選擇。城鎮是社會生產力發展到一定階段的產物，是農村與城市之間聯系的紐帶，城鎮的發展狀況體現了一個社會的整體發展水平。據粗略測算，2001年到2011年的10年間，城鎮化每提高1個百分點，就會拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。中國經濟要轉型升級，城鎮化是必經之路，新型城鎮化的推進將會極大拉動中國經濟未來的增長。

透過此次中央城鎮化工作會議可以看出，會議鼓勵優先發展中小城市，同時要求嚴格控制特大城市人口規模。事實上，這已經與之前的表述略有差別，尤其是在對於大型城市的發展規劃做出相應調整，2013年6月，國家發改委在《國務院關於城鎮化建設工作情況的報告》中表示，要全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件。由此可見，嚴格控制大型城市的人口規模也將是新型城鎮化的題中之義。縱觀中國社會既往的城市化進程，人口不斷向諸如北上廣這樣的特大型城市集聚，人口的集聚呈現嚴重的兩極化：大城市患了“膨脹病”，有吸納能力，無承載能力；小城鎮則不斷衰落，有承載能力而無吸納能力。為了解決這種由於行政化而導致的資源設定不合理問題，領導層需要通過頂層設計及相關制度安排來進行戰略規劃版面，有效破解城鎮化發展難題。這實際上就是要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，不能只顧著發展大型和特大型城市，特別強調要有重點地發展小城鎮、積極發展中小城市，引導城鎮密集區有序發展，逐步形成合理的城鎮體系。

[NT:PAGE=$] 目前，我國已經形成了十個極具規模和效應的城市群，其中包括京津冀、長三角和珠三角3個國家級城市群，以及遼中南、山東半島、海峽西岸、海峽東岸、中原、長江中游、關中、成渝城市群等8個地方級城市群。按照規劃目標，下一步京津冀、長三角和珠三角將向世界級城市群發展，參與更高層次的國際競爭與合作，另外還要抓緊建設武漢、長株潭、江淮、呼包鄂、蘭州、烏昌、黔中、銀川、拉薩、太原、石家莊、滇中、環鄱陽湖和南寧等14個區域性城市群。以城市群為軸心的城鎮化發展路線已明晰，城市群目標定位基本明確。專家建議，城市群建設可從三個層次推進：一是已基本建成的11個城市群，二是正在建設的14個城市群，三是7個潛在城市群。預計到2030年，32個城市群將建設成熟。

新型城鎮化的實現路徑已經越發清晰，就是要因地制宜、具體分析，通過城市群建設實現規劃戰略，同時還要就地取材，實現就地城鎮化。新型城鎮化道路應該讓更多的普通人買得起房。今年的中央經濟工作會議也在強調要探索中國特色的住房模式，特別是加大保障性住房建設。會議要求，努力解決好住房問題，探索適合國情、符合發展階段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設和供給，做好棚戶區改造。特大城市要注重調整供地結構，提高住宅用地比例，提高土地容積率。

此次中央城鎮化工作會議會議提出的推進城鎮化的六項主要任務中就包括要減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地。會議要求，提高城鎮建設用地利用效率。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。

2013年中央經濟工作會議前，中央政治局會議中要求“做好住房保障和房地產市場調控工作”，亦體現出新一屆政府對房地產調控的雙軌思路，即“保障房歸政府，商品房歸市場”。這也意味著房地產調控和思路轉變，即由解決“房價上漲過快”的具體問題，轉變為“住房供應體系建設”的系統問題，進而把房地產業融入與整個經濟結構調整和改革的體系之中，以求在改革發展中厘清政企的職能，還房地產業以本來面貌。

回顧近年來的房地產市場調控，政府過多的是通過限購、限貸等政策來抑制購房需求，進而對房地產市場進行有效調控。不可否認，通過抑制不合理投機性的購房需求、進而對房地產進行宏觀調控取得了一定效果，但是房價過快上漲的勢頭並沒有從根本上得到有效遏制。國際房地產顧問服務公司萊坊最新發布的一份報告指出，截至2013年9月，過去12個月中，迪拜、中國內地和中國香港整體住宅樓價的年增幅最大，分別上升28.5%、21.6%和16.1%。其中，內地住宅樓價年升幅居全球第二，僅次於迪拜。該機構的《全球房價指數》報告指出，中國內地整體住宅樓價漲幅在21.6%，這一數據是基於對北京、上海兩個城市過去一年的房價走勢作出的判斷。為什么越調控房價越長？因為普通人對房價上漲存在較為明顯的心理預期，另外一方面就是以往的調控政策在限制投機性購房需求的同時，也不可避免地抑制了剛需，就是矯枉過正。根據全國第六次人口普查公布的數據來看，截至2010年底，全國人數最多的是廣東省，為10430萬人，而另四個直轄市重慶、上海、北京和天津常住人口分別為2885萬人、2301萬人、1961萬人和1294萬人。越來越多的人在向大城市聚集，向北上廣這樣的特大型城市依然是不堪重負。北京市人口從2007年至2010年，戶籍人口增長率是2.4%，而常住人口增長率是20%。2012年中國城鎮人口增長率2.98%，而美國僅為1.04%，尤其是北京、上海這樣每年凈增50萬到80萬人口的城市，新城市移民在為城市貢獻人力資源的同時，也帶來了一系列諸如就業、醫療、教育、環境等問題，而首先要解決的就是居住問題。雖然一直在進行著房地產宏觀調控，但是城市人口、特別是像北上廣這樣的特大型城市常住人口持續激增，導致了剛性購房需求在嚴厲的房地產調控政策下依然旺盛，這種由剛性需求推動的住宅價格持續上漲也便不足為奇。

問題的症結在哪里？原因就在於過去我們在調控房地產時只集中處理了需求過旺導致的供應不足問題，特別是注意到投機性的購房需求，因此推出一系列的限購、限貸調控措施，而結果卻是反令房地產市場愈調愈漲。另外在房地產調控過程中，過多地關注需求一方，而忽略了土地供應跟不上、地方政府壟斷土地及價格，導致土地供應失衡的供給性問題。目前新一屆政府也意識到了這個問題，因此也將對房地產市場調控政策進行核心的改革，意圖建立中長期的制度重建房地產市場的健康體系。

對於房地產調控我們不能再搞一刀切，過度打壓購房需求，特別是這種剛需和改善性的購房需求，對於投資性住房需求也應該通過市場化的手段加以調控解決，將房地產調控的著力點從限制房價過快上漲轉變到住房供應體系建設上來，更多地從供給方入手進行政策干預，特別是要做好保障性住房建設和供給，此外還應該對首次置業的人群給予政策傾斜，政府有責任、有義務幫助那些普通人解決他們的現實居住問題，目前我們看到的自住型住宅政策就是一項有益的嘗試，而對於改善性住房、二次置業的人群實施差別化的政策，兼顧社會公平正義。新型城鎮化的大幕已經徐徐拉開，而在城鎮化的推進過程當中，應該讓更多的普通人買得起房，能夠從城鎮化發展的過程中受益，也只有這樣，才是真正以人為本、以人為核心的城鎮化，人的尊嚴和價值才會得以真正體現。