安邦咨詢：農村土地改革要緊抓兩大核心目標

本文由安邦咨詢授權和訊網智庫發布

    農村土地制度改革是下一步中國農村發展要解決的大問題，它不僅涉及農村改革如何開展，還關系到新型城鎮化建設能否順利推進。農村土地改革要實現的核心目標是什麼？在我們看來，應該是兩個目的：一是農民受益，二是農村發展。相關的改革制度，應該圍繞這兩個核心目標來設計。

在農村土地改革的「三塊地」——承包地、集體建設用地、宅基地中，改革的難度不一：農用耕地受到紅線保護，但在土地流轉環節已有不小進展；宅基地入市受到制度制約，還未有突破；只有農村集體建設用地可以進行市場化的入市交易，因此可以在農村土地制度改革中先動起來。2015年2月，全國人大授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定，其中包括：暫時停止實施土地管理法第43條和第63條、城市房地產管理法第9條關於集體建設用地使用權不得出讓等的規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

日前，財政部、國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（《暫行辦法》），對農村集體經營性建設用地土地增值收益管理做出規范。該辦法適用於有效期至2017年12月31日，與試點時限保持一致。值得注意的是，《暫行辦法》提出，在農村集體經營性建設用地入市環節取得入市收益的農村集體經濟組織，或者在轉讓環節取得再轉讓收益的土地使用權人，應向國家繳納調節金。調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%-50%征收。具體征收比例，由試點縣綜合考慮土地增值收益情況，考慮土地用途、土地等級、交易方式等因素確定。調節金全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理，由試點縣財政部門統籌安排使用，試點期間，省、市不參與調節金分成。有以下5種情形之一的，將按照國家有關規定追究法律責任：擅自減免調節金或者改變調節金征收范圍、對象和標准的，隱瞞、坐支應當上繳的調節金的，滯留、截留、挪用應當上繳的調節金的，不按照規定的預算級次、預算科目將調節金繳入國庫的，其他違反國家財政收入管理規定的行為。

從現實來看，農村土地改革產生的收益分配，如果沒有地方政府參與，是很難執行下去的。在一次關於農村宅基地直接入市的討論中，有地方官員對此表示質疑，並以強烈的語氣稱，「如果你們想讓農村徹底混亂，那就繞開地方政府去搞宅基地改革吧」。很顯然，如果把農村土地改革定位為一個分利的過程，那自然「見者有份」，地方政府也要成為重要的利益分享者。不過，在安邦咨詢（ANBOUND）研究團隊看來，從農村土地改革的目標來看，確定土地增值利益的分配，並不是土地改革的主要目標。換句話說，過去在快速城市化過程中盛行的過於畸形的「土地經濟」和「土地財政」模式，不能再主導新農村建設和新型城鎮化建設。在我們看來，要實現讓農民受益、讓農村得到發展的目標，必須在兩個方面有制度性的突破：一是土地制度改革有所突破，可以探索以某種形式的土地產權或土地長期使用權作為交換，吸引城市資本下鄉，參與到農村的建設中來。二是農村土地收益制度要向農民傾斜，過去農村征地，農民屬於相結弱勢的群體，今後要實現全面小康目標，則要抓住新型城鎮化的機會向農民作利益傾斜。

其實，在國務院部門的相關政策設計中，已經比過去更多考慮農村的利益了。據有關官員對《暫行辦法》的解釋，對於土地調節金的使用，除了前述「試點縣財政部門統籌安排使用」之外，農村集體經濟組織以現金形式取得的土地增值收益，按照壯大集體經濟的原則留足集體後，在農村集體經濟組織成員之間公平分配。對以非現金形式取得的土地增值收益應加強管理，並及時在農村集體經濟組織內部進行公示。這意味着，至少從得國務院政策設計的意圖來看，希望把農村集體建設用地的市場化增值收益，在集體所有制框架下進行一定的分配。

農村土地制度改革對未來中國農村的發展極為關鍵，是最後一個制度性紅利的來源。但在土地改革制度的設計上，要杜絕「土地財政」模式的主導，要以農民受益和農村發展兩大目標為核心來設計制度。