城市化土地升值社會分享有利於人轉

摘自《新土改》 作者：華生 出版社：東方出版社

城市化土地升值社會分享有利於人轉，城郊土地所有人自己開發受益有礙人轉

在快速城市化的過程中，一國的土地價值結構發生急劇變動，在非城郊土地價值變動有限的同時，城郊特別是大城市郊區的土地會巨幅升值。這時，由社會（主要來源只能是稅收）來負擔城市公共產品的投入，而由城郊土地所有人收獲土地增值的收益，就會造成巨大的社會不公正。因為所謂「土地轉用開發照常納稅、收益歸己」的模式，實際上是把城郊土地升值完全等同於一般財產收入或勞動收入，而否定了其收益的外部性和公共性。一個相當流行的說法是，如果允許城郊農民自主轉讓土地，由於土地供應量大大增加，土地從而住宅價格會顯著降低，從而有利於農民移居人口的落戶。這個判斷的假定前提是城市的整體規模與占地范圍可以隨意擴大的，並用土地供應的增加來抑制房價。其實相對於任意一個給定的人口，城市大小都有一個適度范圍。城市范圍擴大需要產業的發展特別是基礎設施投入的延伸，並非是簡單蓋住宅就能降低房價、有利移民。發展中國家的許多大城市特大城市占地規模已經驚人，但城區的土地和房價在全球都屬於高位。可見並不是城市郊區可以自發無限蔓延就可以降房價。而且恐怕恰恰相反的是，如果城區擴大的土地收益主要歸原住民地主，公共設施用地和城市基礎投入的巨大成本就得額外地籌措和分攤在城市建設的成本上，從而推升土地價格，加大進城遷移人口的安居困難。這一點我們在許多土地開發失控的發展中國家看得很清楚。

從一般經濟學角度說，城市化土地的增值也可以用稅收來調節。但是，城郊土地在改變用途和規劃後往往是數倍數十倍乃至更高幅度的增值，這就嚴重制約了采用稅收槓杆的有效性。如我國台灣地區在城市化轉型早期曾對土地轉讓4倍以上的收益征收100%的土地增值稅，但實際效果並不理想，後來只能不斷降低。我國大陸現在的二手房交易所有稅率只不過20%，但規避稅收的「陰陽合同」在各地都極為普遍。土地開發增值的稅收就更加困難。因為單純土地或房屋轉讓價值相對還容易計量，而土地開發蓋房後由於各種成本的進入，其增值征稅就復雜得多。

我國房地產開發行業長期以來實行的是增值超過2倍以上邊際稅率為60%的土地增值稅，但由於計算復雜，開發商又將開發周期搞得很長乃至不斷交叉滾動，實際上長期並未征收。近年加強對土地增值稅的計稅征繳，一般也只是開始按開發合同額預征百分之幾交差，最後的清繳往往仍因遙遙無期而不了了之。

城郊土地所有人自由轉讓開發還面臨另一個主要障礙，這就是現代城市建設的整體性和外部性。因為當一大片鄉村土地全部轉為城市開發之後，其中能夠用於市場價值最高的商業性開發的土地也是有限的，往往不超過三分之一，其余土地使用的市場價值則要低很多，特別是要有大約25%的土地用於道路、橋梁、公用等公共設施，另有25%左右要用於公共教育、公共衛生和政府機構及公營事業單位。由於信息和交易成本過高，市場本身不能解決在存在嚴重外部性的情況下，土地開發的城鄉邊界劃分問題；轉為城市建設的區域哪些人的土地做商業性開發，哪些人的土地用於公共設施使用；以及即便是用於商業開發的土地，能夠建多高、多密的建築容積率問題。因此，代表社會整體利益的城市規劃的作用不可避免。有人說，可以在給定規劃之後，由土地所有人按照規劃自主轉讓開發。這其實並不可行。因為任何規劃實施必然造成現有土地所有人巨大的不同的損益，因此不對規劃造成的土地所有人利益變動進行調整和再分配，任何規劃都不可能被接受和實施。所以，既考慮受規劃影響而損益不等的土地權利人，又考慮社會其他利益相關者的土地收益再分配，是現代規劃實施的必然步驟和前提。

這樣我們就看到了東亞模式中具有代表性的城市化土地增值分享辦法，即日本從德國學來的近旁類地的補償原則和「減步法」。所謂近旁類地原則就是用被征購土地旁邊的類似用地作為參照進行征地補償。由於日本的各類土地都有相應的固定資產稅，因此各種不同類型和用途的土地的價格相當透明。對農業用途的土地有時是用另一塊同樣的農用耕地來補償，被稱為「替地」。這個辦法在韓國和中國台灣地區也被廣泛使用。減步法則是在近郊和舊城區改造中，涉及土地用途和規劃改變時，土地所有人必須交出相當部分土地用於公共設施用地和彌補建設成本，以換取規劃改變，稱為減步。減步的原則是土地所有人所持土地的價值在改造前後保持不變。由於改造後環境改善、土地升值空間提高，故土地所有人仍然接受這種區劃整理事業和改造。可以看出，日本模式其實是用難以規避的土地實物稅的形式來進行土地增值的社會再分享，這既大大降低了交易成本，同時「替地」和留地開發的方式又避免了土地所有人的失地或?夜暴富。替地法或減步法的另一大好處是其土地增值社會分享的原則透明，具有可操作性，因而既可以是政府主導征地補償，也可以土地產權人主導減步交地後自己留地按規劃開發，不存在征地與留地自己開發之間的絕對對立。我國台灣地區的區段征收和市地重劃就是減步法的另一種形式。這些做法共同的本質就是土地所有人在規劃改變前原用途下的土地市場價值是其在規劃改變後獲取土地或貨幣收益的基礎和准繩。由此可以看出，東亞模式的經濟體成功實現農民的市民化和城市化轉型，與他們選擇了合理的城市化土地社會分享方式是分不開的。我國的城市化用地制度的改革中，鑒於過去出現過許多侵害農民利益的情況，很多人主張否定按規劃改變前原土地用途的市場價值補償，這就走到了另一極端，會導致土地收益分享尺度的喪失，從而使改革誤入歧途。