中國政經的現實生態:傳導中央政策需要5年
鉅亨網新聞中心 2016-06-01 07:50
安邦咨詢授權和訊網智庫發布
中央政策到地方落實受阻,這是國內的老問題。過去高層曾抱怨「政令不出中南海」,其實,即使政令出了中南海,在向下傳導、落實的過程中,也會遇到很多現實的障礙和問題,各種各樣的「屁股指揮腦袋」就是最顯著的證明。
基於長期而廣泛的調研,安邦咨詢(ANBOUND)對此問題進行了初步的研究和總結。從時間序列來看,首先是省政府一級,中央政策在這一級傳導到位大致需要2年的時間。在我們看來,中國的政令執行問題主要是省級政府的問題,省級政府的工作不到位,那麼中央的決策就不能到位。因為在「地方政府」體系中,省級政府的管轄力度是很大的,主要有兩個方面的原因,一個是干部的升遷,一個是指標體系考核。干部也是人,干了一輩子,不可能不考慮升遷問題,在升遷的道路上有很多關卡,而省一級政府對此擁有極大的話語權。在指標體系方面,既與個人能力有關,也與考核機制有關,現在有所謂「指標干部」的說法,意味着指標就是方向,指標就是表現,指標就是定位。所以,省政府的要求以及省管干部的力度,遠比中央的政策方針、比中央的號召,甚至比法律更有現實的力度。
在中央與省政府的關系領域,主要是認識統一的問題。在這2年左右的時間里面,無論省一級地方政府怎樣表態,他們在實際工作中也需要時間,而這個過程也與中央精神的貫徹和落實有關聯。大致來看,取得協調一致的共識,需要2年時間。就此而言,中央政府與省一級政府的關系,實際幾千年來沒有什麼大的改變,這是中國政治的一個核心問題。
在省以下的地市一級政府,中央政策的傳導則要快得多,安邦咨詢(ANBOUND)發現,大致只需要1年左右的時間,各項工作就可以跟上,這主要是因為省一級政府擁有遠比中央更為直接的控制能力。通過會議、規劃和資源調度,地市政府可以很快地施加影響力。
而到了區縣一級地方政府,中央政策的傳導則又慢了下來。同樣也需要2年甚至更多的時間。原因在於,區縣一級地方政府會直接面對基層,與地方各種利益組合直接相關,需要更多的時間進行利益重組,甚至是討價還價,爭取東邊不亮西邊亮。區縣政府有各種社會基層群眾的實際工作要做,遇到做不通的,還要層層反饋,尋求上級的資源調度和各種幫助。
還有一點值得注意的就是,區縣一級往往還涉及到各種項目的落地,有些項目做了一半,中央政策出現了改變,收尾的事情非常復雜,往往還會導致其他延伸性的、次生性的問題發生,而區縣政府能否擺得平,這是很考驗區縣干部能力的事情,所謂「擺平就是水平」就是指這個道理。弄得不好,基層政府就將問題掩蓋下來、拖延下來,在有其他中央政策出現的時候,再把問題表現出來。這樣層層堆疊,使得區縣一級地方政府對中央政策的敏感度大為降低。相反,各種政策的副作用,通過這一級的反饋,最後也會再度推向中央政府,甚至使得中央政府無所適從,繼而影響中央決策的實施。
所以,總體加在一起來看,中央政府的政策大致需要5年以上的時間,才會真正傳導到社會基層,傳導到社會的各個角落,這樣的效率令人吃驚,因為它幾乎要花掉一個五年規劃的時間!但這是客觀實際,除非中國政府進行真正有力度的改革,否則這樣的現狀是難以改變的。而一屆中央政府一定要用兩屆10年的時間才能真正做點事情,這並非虛言,而是中國的現實。
在中國,一塊政策的石頭扔出去,要用5年或更長的時間才能落到湖中,激起陣陣漪漣,擴散開去,這就是中國政治和現實社會的復雜性。這樣的復雜性,學院派恐怕是難以理解的,但對中國基層社會來說則幾乎等同於常識。認識到中央政策傳導的「規律」和現實特點,就能更好地理解中國的政治與經濟現實。
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