財政科技資金 管理“九龍治水”困局待解

王彬

10月22日上午，十二屆全國人大常委會第五次會議舉行第二次全體會議，受國務院委託，財政部部長樓繼偉作關於國家財政科技資金分配與使用情況的報告(下文簡稱“報告”)。

在這份報告透露，全國財政科技支出從2006年的1688.5億元提高到2012年的約5600.1億元，年均增長22.73%，7年累計2.42萬億元，占同期全國財政支出的4.37%。

但是，如此巨大的一筆科研資金，使用起來卻存在諸多問題。因此，有官員表示，應盡快結束“九龍治水”的管理模式，盡快理順管理體制，將這筆龐大的經費盡量用到關鍵處，以發揮其應有效應。

經費使用違紀時有發生

近年來，中國政府在科技方面的投入，可謂大手筆，尤其是《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》頒佈以來，財政科技資金投入穩定增長機制逐步建立。

在上述超過2.4萬億的資金中，中央財政科技支出累計1.21萬億元，占中央財政支出的11.99%，年均增長18.26%。全國財政和中央財政科技支出增幅均高於同期財政收入增幅。

而在財政投入的帶動下，2012年全社會研究與試驗發展支出超過1萬億元，約為2006年的3.4倍，占GDP的比重約為1.98%。

錢有了，花得是否有效率，則成為很多人關注的焦點。

自今年4月起，全國人大財經委、教科文衛委和常委會預算工委聯合就國家財政科技資金分配與使用情況進行了專題調研。在調研組出具的調研報告中，明確提出了“科技經費監督機制尚不完善”的問題，認為當前在科研經費中違反財經紀律的問題比較突出。

調研報告稱，2010年以來，審計署在科技支撐計劃、科技重大專項等審計或調查中，查處課題單位和科研人員未經批准調整預算、擴大開支範圍、擠占挪用科研經費等違反財經制度的問題時有發生。

此外，課題結余資金、利息管理政策可操作性不強，部分單位虛列支出、突擊花錢列支；有些項目負責人還有套取侵佔科研經費等違法犯罪問題。

而在政府監管層面也有不少弊端，某大學科研處工作人員接受本報記者採訪時表示，現在學校很多科研經費都走項目，實際上是補貼給老師乃至課題組裏幹活的學生，“甚至很多日常生活裏的發票都走項目，大家見怪不怪了”。

不久前，科技部部長萬鋼在一場新聞發布會上，對當前科研經費管理使用中違紀違法問題，用“憤怒”“痛心”“錯愕”三個詞來表達感受，並披露正在查處的兩起嚴重違紀案件。

萬鋼表示，科技管理部門對於科技經費項目監管力度不小，但“為什麼還出現這些問題？為什麼大家不滿意？我一直在思考”。

對此，樓繼偉在報告中稱，“科技活動具有很強的專業性和不確定性，成效顯現有一定的滯后性，因此科技資金管理的複雜程度和難度很大。”

不過，有學者表示，目前國內實行的科研項目管理機制亟需改進，科研項目管理的改革必須“要跟上市場經濟體制改革進程和經費規模快速增長的需要”。

科研經費“九龍噴水”

對於科研經費管理體制的改革，有專家表示，首先要從改革管理體制入手，改變九龍治水的格局。

了解現行科技撥款模式的政府人士介紹，目前科研經費的來源可以用“九龍噴水”來形容，中央各部門中具有科技管理職能、涉及財政科技經費使用和管理的有幾十家。

幾家主要的部委在其間扮演了重要角色，比如財政部負責中央財政科技經費預算總體安排，具體核定科研機構運行經費、基本科研業務費；國家發改委和科技部主要負責科研基建經費、國家科技計劃項目的立項、資金的分配和管理；工信部、教育部、國家自然科學基金委、中科院等相關部門按照職責分工負責相關項目的立項、資金的分配和管理。

具體到科技部，其花錢的大頭“科技重大專項”則是由國務院發文，各專項領導小組提出方案后，經科技部、財政部和國家發改委三部門綜合平衡，由項目牽頭單位提出預算方案，經財政部組織評審后下達。

經費來源不一，很容易帶來監管上的空白地帶。科技部部長萬鋼此前就表示，在科研項目立項上，分散面向全國各行各業各地方，但與此同時也要避免重覆，這就需要信息透明。

為避免和減少財政科技資金的重覆投入，財政部、國家發改委和科技部曾建立了三部門之間的部級協調會商機制，並逐步完善國家科技計劃項目資料庫，建立科研項目檢查重覆機制。

但有相關部委人士亦坦承，這種跨部門的會商協調機制尚屬於“軟約束”，在實踐方面還存在諸多問題，比如哪個部委的意見能夠在協商會上占主導意見還取決於該部委在某個項目上的話語權。

另一方面，涉及到科研經費撥款的部委自身，也在進行一系列的改革。

據科技部相關人士介紹，科技部正在力建設一個透明且各部門在一起的科研信息部署機構，課題立項的內容、結題內容都會公開發布在官方網站上，公示給同行業以及利益攸關的企業。

而作為財政部部長的樓繼偉則更多從完善經費管理制度層面來手，他在報告中提及，財政部下一步將“強化經費使用監管”，具體舉措包括：

加強中央財政科研項目經費監管。運用“公務卡”等手段，加強對科技經費使用的過程監管；強化科研項目承擔單位財務管理，建立內部成本費用核算機制等。同時，還將建立健全科研項目及經費管理使用的信用記錄和評級機制，建立黑名單制度。

此外，從科研項目的績效評估層面，樓繼偉亦表示，未來財政部將建立完善“全過程預算績效管理機制”，探索實行績效撥款。