郭田勇：我國應構建央行牽頭的宏觀監管框架

中央財經大學中國銀行業研究中心主任、教授郭田勇1月13日在上證報撰文指出，我國應構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎監管功能。中央銀行在金融系統中具有最後貸款人功能，應當處於宏觀審慎管理的主導地位，從法律上和實踐上應當保證央行對市場資訊的獲取、政策執行。

文章表示，如此安排具有以下幾點好處：一是便於構建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管“三位一體”的金融管理體制，可更好協調貨幣政策、金融穩定與金融監管的關係，解決貨幣調控傳導不暢問題。二是便於建立集中統一的金融基礎設施和金融業綜合統計體系，解決系統性金融風險識別和預警能力不足問題。三是監管工作由央行主導相當於在監管層面加強了決策統一，遠勝於在一行三會間另外構建協調機制。四是有利於通過監管分工提高監管效率。五是有利於對市場影響力巨大的金融控股公司進行監管。

以下為全文：

金融監管框架改革需找準著力點

□ 郭田勇

■我國應構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎監管功能。中央銀行在金融系統中具有最後貸款人功能，應當處於宏觀審慎管理的主導地位，從法律上和實踐上應當保證央行對市場資訊的獲取、政策執行。因此，應在現有的一行三會基礎上，建立以央行作為牽頭方和引領者的宏觀審慎監管框架，通過央行的協調作用加強不同監管機構間的聯系，從而將宏觀審慎和微觀監管的協調機制融入監管體系。

■如此安排具有以下幾點好處：一是便於構建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管“三位一體”的金融管理體制，可更好協調貨幣政策、金融穩定與金融監管的關係，解決貨幣調控傳導不暢問題。二是便於建立集中統一的金融基礎設施和金融業綜合統計體系，解決系統性金融風險識別和預警能力不足問題。三是監管工作由央行主導相當於在監管層面加強了決策統一，遠勝於在一行三會間另外構建協調機制。四是有利於通過監管分工提高監管效率。五是有利於對市場影響力巨大的金融控股公司進行監管。

金融監管制度到底應該如何改？一切討論都應建立在對歷史實踐的總結和對客觀需求的衡量之上。2003年，經第十屆全國人民代表大會第一次會議批準，銀監會成立。將貨幣政策和金融監管兩項功能分離正是出於以下兩點考慮：一是中國人民銀行原來既負責監管銀行，又負責監管信托證券等非銀行金融機構,難免出現力不從心，進而導致監管不力 ；二是人民銀行同時作為貨幣政策執行方和金融監管方，一定情況下會產生決策矛盾，即當金融機構面臨破產風險時，人民銀行存在為掩蓋監管缺失而發放穩定再貸款的動機，因此需要搭建多元化監管體系，各監管方相互制衡。

雖然三十年來，外部環境不斷變化，舊體制弊端不斷顯現，倒逼金融監管體制進行變革，但以下兩點仍是今天必須考慮的。首先，隨著金融市場的不斷發展、金融創新與混業經營的不斷推進，當前監管難度已不可與十年前同日而語。同時，隨著2008年全球金融危機的爆發，宏觀審慎監管正在被越來越多國家納入其金融管理框架，也引起中國決策層的高度重視，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。未來的中國金融監管框架究竟該如何構建，本文對此進行了全方位的分析與思考。

正確認識宏觀審慎監管

（一）貨幣政策與金融監管相互矛盾嗎

納入宏觀審慎之后的監管政策被重新定義，即既要考慮個體金融機構的安全和穩定，又要關注跨機構之間的風險分布和系統風險跨時間分布。

微觀審慎是針對單一金融機構進行監管，要求各自審慎運行。當一家中小銀行運營出現問題，如果監管方為中央銀行，那么為掩蓋監管缺失，央行很可能動用穩定再貸款來減少單家銀行破產風險，這就呈現出了貨幣政策與微觀監管層面相矛盾的問題。

宏觀審慎是針對系統性風險、金融業的全域運行來說的，主要致力於金融體系穩定，保證不發生大面積金融機構破產，造成金融市場恐慌。貨幣政策屬於宏觀調控政策，主要目標是保持宏觀經濟平穩增長。二者雖然有所區分，但目標方向是一致的，經濟不穩定會沖擊金融系統，反之，金融危機也會嚴重拖累實體經濟，所以在實施過程中宏觀審慎政策和貨幣政策需要相互協調和配合。2008年系統性金融危機爆發時，為防止風險進一步蔓延，美聯儲采取一系列量化寬鬆政策工具向金融體系無限量提供流動性支援，此過程既屬於貨幣政策的合理運用，又順應宏觀審慎的基本方向。因此，從宏觀審慎角度看，金融監管跟貨幣政策沒有矛盾。

綜上，貨幣政策與微觀審慎監管是矛盾的，但與宏觀審慎監管並不矛盾。宏觀審慎和微觀審慎需要分開討論，不能單純定義貨幣政策和金融監管之間的矛盾。

（二）宏觀審慎與微觀審慎政策實施過程不可完全割裂

國際金融危機后，識別系統性風險誘因、加強宏觀審慎監管成為國內外金融監管框架改革的共識，但在宏觀審慎和微觀審慎關係的認識和處理上卻有分歧。筆者認為，宏觀審慎和微觀審慎既有所區分、又相互聯系，取決於不同的觀察角度，在處理中，既不能混為一談，也不能完全割裂。

從管理方式來看，微觀審慎更偏重於常態化管理，可以根據不同行業特征，由不同的監管部門分別負責，對市場中的機構個體制定統一規則，實現自下而上的平穩運行。而宏觀審慎則更強調管理的整體性，管理手段也因風險類型、風險程度的不同表現出突發性和全域性。

微觀審慎管理的對象是金融機構個體，宏觀審慎管理的對象是整個金融系統。雖然系統包含了所有個體，但個體都是穩健的情況下，系統卻仍有可能是脆弱的；另外，一旦系統整體出現問題，還會危及更多個體。因此，從風險傳播角度來看，微觀審慎管理和宏觀審慎管理不應該完全割裂和對立，二者既要有所區分和側重，又要統籌兼顧。

系統重要性金融機構是連接宏觀審慎和微觀審慎的重要樞紐。系統重要性金融機構雖然是機構個體，但規模龐大、業務復雜程度高、一旦發生風險事件將給地區或全球金融體系帶來沖擊，這些特點決定了其既要受微觀審慎管理又要受宏觀審慎管理。

對現行監管框架的反思

在對宏觀審慎和微觀審慎正確定位的基礎上，分析我國當前金融監管框架，存在三方面問題需要思考：

第一，系統重要性金融機構應被納入宏觀審慎管理之中。全球金融危機中，大型金融機構經營失敗是美國次貸危機全球蔓延的關鍵點，特別是不同國家的大型金融機構通過資金拆借、衍生品交易所構建的債權債務關係網，使單個機構資金鏈條斷裂產生巨大的連鎖反應，引發流動性危機。如果危機發生時任由機構破產，將造成整個信用體系的坍塌，最後政府不得不對其進行救助。我國目前還未形成一個專門針對系統性重要金融機構的系統風險防范體系。除了按照《巴賽爾協議Ⅲ》精神對資本金統一要求，銀監會對流動性及資訊披露出臺相關辦法，工、農、中、建四大國有銀行相比於中小銀行基本未受到其他更多監管。在市場沒有完全放開、金融機構所有制改革尚未完成的情況下，國有大型銀行在危機中受到的影響或許還有限，但隨著這些市場的不斷發展和機構間聯動性的增強，我們不得不將這些對中國金融系統舉足輕重的巨型銀行盡快納入一個有效的宏觀審慎監管框架之中，而非僅僅局限於微觀監管領域。

第二，要建立一個有效的監管協調機制。2015年的股市震盪顯示出宏觀審慎管理中監管協調的重要性。股市經歷超常震盪之時，證監會曾一度要求徹查場外配資，意在摸清場外配資的規模以及機構扮演的角色。按照正常的邏輯思維，證券市場歸證監會監管理所應當，證券市場所有問題應由其處理。但換一個角度思考這個問題，參與場外配資的主要的資金供給方都是商業銀行，若有良好的監管協調機制，證監會和銀監會完全可以聯合處理此事。通過降低杠桿率，將風險適度控制，而不是激進地通過行政手段制止，可能效果更好。由此說明，加強監管機構間的相互協調是宏觀審慎監管體系構建的重要環節。現階段我國的監管協調和合作機制，還處於資訊和政策溝通層面，主要依靠政府行政性安排，缺少基礎的法律授權和監管職責劃分。

第三，合理版面新金融模式和跨業的金融產品監管。1993年，美國經濟學家羅伯特·默頓發表了《功能視角下的金融體系運營與監管》一文，首次提出功能監管的概念，主張發揮對不同金融機構所開展的類似業務與金融活動進行大體相同的監管，由此解決混業經營下的監管真空和監管重疊問題。我國早年實行嚴格的分業經營、分業監管，銀監會、證監會、保監會既是機構監管當局，又是功能監管當局，當時沒有區分機構監管和功能監管的必要，但如今綜合經營在我國已經形成一個客觀現實，金融控股公司和各類跨業的新的金融產品層出不窮，市場份額逐步擴大,潛在的風險也不容小覷，然而我們的監管架構卻沒有跟隨經營模式的變化而變化，導致功能監管逐漸缺失，機構監管成為主導。為了加強機構監管和功能監管之間的協調統一，目前已經推出了一些舉措，包括各監管機構內部成立的創新監管協作部、跨業金融產品不同階段的多頭監管，這些雖然有效地提高了監管效率，但監管重疊和監管真空的弊端仍在不斷顯現，說到底，還是同一或類似業務接受同樣或類似監管的原則並沒有得到很好的貫徹，很多新金融模式下的業務雖然名稱不同，但本質相同，包含的法律關係也相同，監管的標準卻不同。因此，應該盡快明確我國綜合經營的模式及監管原則，制定機構監管與功能監管一體化的監管方案。

進一步完善金融監管框架的建議

反思我國證券業已發生的股市風波、債券市場的潛在風險、銀行業的壞賬壓力，以及多個地方出現的交易平臺和互聯網金融機構跑路事件，都表明缺乏統一資訊來源所導致的金融監管“看不見”；同時，重發展輕處置所導致的準入監管“放不開”，缺乏跨市場綜合監管工具所導致的事中監管“管不住”，發生系統性金融風險苗頭后監管資源整合不足導致的事后監管“救不活”。因此，建立有效的金融監管體系首先需要遵循四個原則：看得見、放得開、管得住、救得活。依照這些原則，提出以下四點建議：

（一） 宏觀審慎監管應與宏觀調控政策相結合

金融危機之后，國際上進一步明確了金融監管的兩大並行目標：一是維護金融機構的穩健經營，防范系統性金融風險；二是維護市場公開公平交易，保護消費者合法權益。前者需要依靠具有主導地位的監管機構制定宏觀審慎監管政策來實現，后者可以由兼具功能監管和機構監管的部門依靠微觀審慎管理實現。

之所以要將宏觀審慎和微觀審慎相區別是因為二者具有不同的管理目標，從而與其他政策之間的相融度有差別，對管理者的需求也不同。宏觀審慎監管政策同宏觀經濟調控政策一樣屬於宏觀范疇，目的都是實現經濟的平穩增長，置於同一部門實施不僅不會產生角色矛盾，還會相互促進，而微觀審慎政策則不同。另外，宏觀審慎管理需要建立在對微觀資訊獲取和系統重要性機構合理監管基礎之上，管理者需要比微觀監管者具備更強的理論性、獨立性和應對復雜金融活動的能力，因此宏觀審慎監管機構在這個監管系統中應處於更加綜合的位置。

（二）堅決回避兩種傾向

黨的十八屆五中全會提出“加強宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。此后，許多不同金融監管方案開始被廣泛討論，不乏一些真知灼見，但其中兩種傾向在筆者看來是應當回避的。

一是“合並銀證保三會為金融監管委員會，以微觀審慎監管機構統籌協調解決宏觀審慎管理制度建設問題”。

證監會、銀監會、保監會不能簡單合一。近年來，雖然政界、學術界、坊間一直在討論功能監管和機構監管，但實現功能監管並不意味著一定要打破機構監管，銀、證、保三會分立也並不意味著一定無法實現功能監管。若是僅僅將三會簡單合一，反而會擾亂正常的監管秩序。一方面，盡管當前中國金融業混業經營趨勢明顯，但是銀行、證券、保險，這些不同性質的金融機構主要業務差別較大、風險特點各不相同，專業化的監管更符合中國國情。另一方面，就具體指標看，銀行與證券業有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規則監管是行不通的。

此觀點除了不可行，更重要的一點是忽視了對宏觀審慎管理制度的建設。

首先，三會合一沒有解決系統性風險識別、防控問題。銀證保三會合並為金融監管委員會，委員會與中央銀行各自履職需要的金融基礎設施工具和金融資訊統計仍分裂於“一行”和“一會”之間，系統性金融風險的識別能力和危機預警能力難以提高，未來仍有可能出現市場危機。

其次，三會合一沒有解決危機救助、破產機構處置的效率問題。2007-2008年英國北岩銀行危機、美國華盛頓互助銀行危機和AIG危機、2010年歐債危機都已經證明，無論是金融機構風險處置，還是債券與股票市場危機處理，中央銀行的最後貸款人職能是最重要的救助工具。在三會合並模式下，監管職能在“一會”，救助責任在“一行”，監管與救助職能分離不但不能提高反而可能進一步挫傷系統性風險應對和危機救助能力，阻礙了中央銀行對風險的早期識別並介入干預，降低了中央銀行通過流動性管理以避免金融市場過度波動的可能性，還可能造成金融體系更嚴重的道德風險。

再次，三會合一沒有解決宏觀調控有效性問題。與中央銀行、監管部門日趨融合的國際趨勢相背離，簡單的三會合並模式使貨幣政策、宏觀審慎管理與微觀審慎監管三者之間仍然處於割裂狀態。宏觀調控的有效性有賴於與微觀審慎監管工具的相互配合。在利率、匯率市場化和資本項目可兌換改革的決戰決勝期，缺乏微觀審慎監管工具的中央銀行無法保障逆周期宏觀審慎管理的有效性，無法有效監督管理金融機構的理性定價行為，無法有效平準金融市場波動。

二是“在一行三會基礎上增設綜合監管協調機構，以行政統籌協調取代宏觀審慎管理制度”。

單設一個協調機構位於一行三會上方會降低監管方應對金融風險的效率，原因如下：

首先，綜合監管協調機構不具備直接接觸市場資訊的優勢。在一行三會基礎上增設的綜合監管協調機構是行政統籌，缺乏對金融市場、機構、產品、業務的專業與綜合評判能力，最後仍然會依賴現有監管機構提供必要資訊與政策判斷依據，判斷失機、決策延誤、執行分散、責任不清等應對風險與危機的大忌仍然存在。股市波動證明，資訊是風險管控的第一要素。資訊的有效傳遞和處理取決於傳遞鏈條的長短。增設綜合監管協調機構延長了決策鏈條，降低了決策效率。金融市場和機構資訊按照從“一行三會”向綜合監管協調機構傳遞增加了傳遞成本。另外，依靠綜合監管協調機構實施監管決策不是一種常態化監管行為，不會改變現有監管機構互不通氣、互相推諉的管理現狀，且可能會導致由綜合監管協調機構來承擔管理成本和失誤責任。

其次，綜合監管協調機構缺乏執行能力。綜合監管協調機構管理目標與監管工具缺乏匹配度，其目標是對重大金融政策督辦，而非對具體金融機構和業務實施監管。從各國實踐看，歐盟、英國與美國的金融穩定委員會（或系統性金融風險管理委員會）等綜合監管協調機構與我國2013年已經建立的金融監管部際協調會議類似，更多地具有咨詢議事、資訊溝通特征，此類機制建立的出發點是將危機發生后的處置行為在各部門之間進行共議、公議，因而不具備真正的日常監管職能。各國的實質性金融監管改革仍然依托於對中央銀行和監管機構職能的梳理、歸並和合作，綜合監管協調機構從未也不可能作為一個獨立方案存在。此類設計無助於加強我國當前迫切需要的金融監管框架、流程和工具的建設。

最後，綜合監管協調機構使制度出現權責不對稱。即使在系統性金融危機處理中，權責對稱仍然是政府必須堅守的底線。綜合監管協調機構由行政統籌，實際上把中央政府推上金融監管最終責任人的位置，直接對金融市場的穩定性負全責，一方面勢必付出過高的行政資源甚至政府聲譽，另一方面將進一步提高金融機構和社會公眾對政府救助的直接依賴，導致市場主體負盈不負虧問題。在金融管理體制設計原則上，必須堅持避免使中央政府成為矛盾的對立面，而應立足於使之成為矛盾的協調者。

（三）合理借鑒他國監管方案，順應國際趨勢。

放眼國際，從2008年金融危機以來，從發達國家美國、英國、德國到發展中國家巴西、南非，整個國際金融監管體系改革的架構都呈現出由中央銀行統一牽頭和協調的宏觀審慎監管趨勢。具體表現在以下兩方面：

一是明確了中央銀行宏觀審慎管理在防范和化解系統性金融風險中的核心地位。2008年全球金融危機之后，國際社會對危機成因和教訓進行了深刻反思，認識到現行注重金融機構個體穩健的微觀金融監管缺乏對宏觀經濟及系統性金融風險的監測、評估和管理，需要從宏觀視角防范化解系統性金融風險，以彌補傳統貨幣政策工具和微觀金融監管的不足。危機前，約三分之二國家以法律形式明確中央銀行具有監督管理金融體系的職責，2009年以來該比例達到五分之四，並仍在上升。全球60多國通過對中央銀行法的修訂賦予中央銀行金融監管職能。G20和BIS等國際組織和主要經濟體都強調要以中央銀行為核心，構建貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監管協調統一的新型金融管理體制。美國、歐盟、英國、德國等都先后設立了以中央銀行為核心的系統性金融風險管理委員會，專門負責宏觀審慎管理，並加強宏觀審慎管理與貨幣政策的協調配合。

二是世界各國加強了對系統重要性金融機構的風險防范和監管，並將其納入中央銀行管理之中。美國於2010年6月出臺《多德-弗蘭克法案》，將金融穩定監督委員會認定的系統重要性金融機構和系統重要性非金融機構均納入美聯儲的監管范圍。美國保險集團（AIG）、保德信金融公司（Prudential Financial）和通用電氣金融服務公司（GE Capital）由金融穩定監督委員會指認為系統重要性非銀行類金融機構並納入美聯儲的監管范圍，首次打破了保險公司在聯邦層面沒有監管者的局面。歐盟於2014年11月4日啟動銀行業單一監管機制，歐洲中央銀行直接監管占歐元區銀行業總資產85%、總資產占所在國GDP20%以上或總資產超過300億歐元的130家系統重要性銀行，並有權對其他銀行實施直接監管。英國於2010年6月通過《2010年金融服務法》，撤銷金融服務局，重新賦予了英格蘭銀行對存款機構、保險機構及重要的投資公司等系統重要性金融機構審慎監管的職責。德國中央銀行與金融監管局共同監管銀行業，危機后，中央銀行被賦予對德國金融市場的宏觀審慎監管職責，金融監管局行使微觀審慎監管職權。南非儲備銀行作為中央銀行，與金融服務理事會共同行使金融監管職責，南非儲備銀行負責對全部銀行業金融機構監管，金融服務理事會負責監管非銀行金融機構。法國、愛爾蘭等國建立了以央行為核心的金融監管框架。韓國修訂《韓國銀行法》，通過擴大監管職權及增加宏觀審慎工具，進一步強化中央銀行維護金融穩定的職能。印度儲備銀行作為中央銀行不僅負責制定貨幣政策，而且對整個銀行業金融機構實施監管，證券交易委員會、保險監管和發展局分別負責對證券業和保險業實施監管。

（四）中國應構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎監管功能。

中央銀行在金融系統中具有最後貸款人功能，應當處於宏觀審慎管理的主導地位，從法律上和實踐上應當保證央行對市場資訊的獲取、政策執行。因此，中國應在現有的一行三會基礎上，建立以央行作為牽頭方和引領者的宏觀審慎監管框架，通過央行的協調作用加強不同監管機構間的聯系，從而將宏觀審慎和微觀監管的協調機制融入監管體系。

如此安排具有以下幾點好處：

一是便於構建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管“三位一體”的金融管理體制，可更好協調貨幣政策、金融穩定與金融監管的關係，解決貨幣調控傳導不暢問題。

二是便於建立集中統一的金融基礎設施（如貨幣支付清算、結算系統，金融產品登記、托管、清算和結算系統，等等）和金融業綜合統計體系（以及中央金融監管大數據平臺），解決系統性金融風險識別和預警能力不足問題。

三是監管工作由央行主導相當於在監管層面加強了決策統一，遠勝於在一行三會間另外構建協調機制。無主導的協調最後的結果很可能是相互推諉、扯皮和延誤時機。以央行為中心的版面不僅可以糾正現行體制下監管機構地盤意識和行業保護傾向，還有利於形成統一監管標準並防止監管套利，防止濫設行業性保護基金，理順發展目標與監管目標關係。

四是有利於通過監管分工提高監管效率。央行負責宏觀管理，在市場基本安全穩定的情況下不插手微觀監管。通過允許個別產品違約和機構破產釋放風險是化解系統性風險的必要措施，也是打破剛性兌付、促進金融市場價格形成的必要環節，只要不對系統運行產生巨大影響對於市場的健康發展都是有利的，不應當為保護個別中小銀行和存款人利益動用央行資源。包括新型的互聯網金融、P2P機構等在內的新金融模式也應當由微觀監管部門負責消費者保護工作，約束機構行為。

五是有利於對市場影響力巨大的金融控股公司進行監管。金融危機的爆發昭示著系統性風險滋生的載體不再局限於傳統的“太大而不能倒”的銀行,而是包括不同類型的具有市場影響力的金融機構；由於我國體制原因，成立金融控股公司成為金融業從分業監管到混業經營的有效途徑。中國工商銀行、中國建設銀行和中國銀行已經通過在境外設立獨資或合資投資銀行向金融控股集團轉變，中信、光大、平安等金融控股公司在市場上的份額也在逐步擴大，如果單純按照行業分類監管，具有一定難度，但是如果按照規模測算，一旦其達到標準便可納入央行的宏觀審慎管理框架之中。

（作者系中央財經大學中國銀行業研究中心主任、教授）