劉元玲：美國奧巴馬政府氣候治理政策的發展與演變

作者系中國社科院美國研究所助理研究員，博士 本文摘自當代世界》2015年12期

【本文為國家科技支撐計劃項目“氣候變化與國家安全戰略的關鍵技術研究”，（項目編號：2012bac20b06）的階段性成果】
內容提要

影響美國氣候政策的因素非常復雜,並且隨著時間的變化而不斷發生變化。奧巴馬政府在氣候變化問題上的態度和立場與前任歷屆政府都有所不同。他承認氣候變化客觀存在,認可人為因素對氣候變化產生重要影響,主張采取積極行動來加以應對,並試圖在國內和國際氣候治理領域發揮積極作用

中國社科院美國研究所劉元玲博士
影響美國氣候政策的因素非常復雜，並且隨著時間的變化而不斷發生變化。奧巴馬政府在氣候變化問題上的態度和立場與前任歷屆政府都有所不同。他承認氣候變化客觀存在，認可人為因素對氣候變化產生重要影響，主張采取積極行動來加以應對，並試圖在國內和國際氣候治理領域發揮積極領導作用。

作為全球首屈一指的政治經濟強國，同時也是世界上最主要的溫室氣體排放大國之一，美國氣候政策的發展與變化不僅對美國自身而且對推動聯合國氣候談判進程將產生重要影響。

1影響奧巴馬政府氣候治理的主要因素

回顧過去七年美國應對氣候變化的政策及行動，坎坷頗多，尤其是奧巴馬首屆任期內應對氣候變化方面取得的進展比較有限。這主要是受制於以下幾個方面因素的影響。

第一，奧巴馬入主白宮之時，因受次貸危機影響，美國實體經濟遭受重大創傷。美國新增失業人口840萬，就業市場形勢之嚴峻也為大蕭條以來所罕見。

因此，經濟和就業在當時最受美國民眾重視，也是奧巴馬政府必須加以應對的問題。隨后，引發巨大爭議的醫保改革法案以及高達數十萬億美元的國債問題也是奧巴馬政府亟待解決的棘手難題。

因此，氣候變化問題的重要性和緊迫性未能體現，政府所投入的資源和能量也有限。后來，隨著美國經濟逐漸復甦以及勞動力市場的轉暖，奧巴馬在成功連任之后才有精力應對氣候變化問題。

第二，政治精英階層在氣候變化問題上達不成共識，難以形成共同應對氣候變化的合力。

20世紀90年代以來，美國兩黨政治極化迅速加劇，已經成為美國政治運作的基本環境。在氣候變化問題上，兩黨大多數黨員很多時候幾乎無道理可講，僅是選邊站隊。例如，共和黨資深議員約翰·麥凱恩（john mc cain）和瓊·漢斯曼（jon huntsman）曾經均認可氣候變化的確存在且美國應該有所作為。

麥凱恩曾經在2007年與他人聯合提出一份《氣候管理和創新法案》，旨在引進總量控制和交易的規則來有效管理氣候變化。然而，隨著共和黨在此問題上的態度日趨保守，他在此問題上幾乎也不再發聲。[1]歷史上共和黨總統（如里根和布什）曾成功地采取政策以解決各種環境問題，共和黨人還開創了利用自由市場以及總量管制和貿易的方法作為經濟可行的環境政策，並取得成功。

然而，目前是民主黨在積極支援這些政策，共和黨反而持反對態度。目前，共和黨幾乎所有總統候選人都否認全球氣候變化問題的存在，否認人類應對此負責。在當前美國政治環境下，讓氣候變化問題超越黨派之爭相當困難。

第三，政治極化導致難以達成氣候立法，從而大大限制了奧巴馬政府應對氣候變化的進程和效果。《美國清潔能源和安全法案》的“夭折”就是一例。該法案旨在限制美國碳排放，涉及氣候變化相關的減排目標、資金機制以及適應、技術轉讓等關鍵問題。如果法案獲得通過將對美國溫室氣體減排以及國際合作等問題產生重大影響，然而2009年被參議院否決。

與此同時，盡管也有其他的氣候變化立法提案，但在國會通過的希望很渺茫。奧巴馬無奈，只能繞過立法機構，通過有限的行政指令依靠環保署來推動相關氣候治理行動。不過，眼見奧巴馬即將離任，目前仍在運行的相關政策和行動前途未卜。第四，美國能源結構變化與糧食安全中短期內無虞，是奧巴馬政府在氣候變化問題上作為有限的深層原因。

美國儲量豐富的非常規化石能源的開采因為技術進步而取得突破性進展，這使得中短期內發展清潔能源來保障能源安全的緊迫性大大下降。與此同時，盡管有“桑迪颶風”等極端天氣事件發生，但美國糧食安全無憂，在這個方面氣候變化帶來的威脅“可視度”很低。

例如，2012年美國大旱導致玉米大減產，對國際玉米市場造成了不小的沖擊，但對美國國內糧食安全影響極小。

2聯邦政府應對氣候變化的主要舉措

奧巴馬非常重視氣候變化問題，早在其總統競選階段就不斷呼吁美國各界重視氣候變化與人為因素的關係，並強調要積極應對該問題。

在2009年就職典禮中，奧巴馬曾別出心裁地將綠色作為就職典禮的主題色彩，“綠色新政”成為各界對新政府的預期。奧巴馬入主白宮以來，更是通過各種渠道在各個場合極力倡導要積極應對氣候變化。

氣候變化問題成為奧巴馬任期內的主要優先事項，並很可能成為奧巴馬最主要的政治遺產內容。根據白宮保存的工作記錄，截至2015年8月底，2015年初以來平均4.5天美國總統奧巴馬就會通過行政指令的方式來發布應對氣候變化的新舉措，[2]其重視程度可見一斑。

目前，美國聯邦層次正在進行的氣候治理行動主要是通過總統行政辦公室、環境質量委員會、《美國振興與再投資法案》、2013年頒布的《氣候行動計劃》等來完成。

其中，總統行政辦公室主要通過總統行政指令的方式來推行氣候應對行動；環境質量委員會的功能在於協調聯邦各機構與白宮之間的氣候政策與行動；《美國振興與再投資法案》重點在為清潔能源研發和氣候科學研究提供資金和政策支援；而《氣候行動計劃》則主要依賴美國環境保護署推出了廣泛的行動內容來推動在美國本土以及全球層面應對氣候變化的努力。

該計劃主要覆蓋減排、適應和國際合作三大領域，列舉了75項欲達目標，比較集中地體現了美國聯邦層次應對氣候變化的嘗試和努力。[3]第一，減少美國國內溫室氣體排放。奧巴馬在2009年哥本哈根氣候大會上承諾到2020年美國溫室氣體排放總量在2005年基礎上減少17%。

2014年11月訪華期間，奧巴馬宣布2025年美國溫室氣體排放總量在2005年基礎上減少26%—28%。[4]以上目標需要以下一系列舉措的落實與完成。

一是削減電廠碳排放。“清潔電廠”是《氣候行動計劃》中的重頭戲。

2014年6月美國環保署發布一項新的清潔能源計劃，要求到2030年美國所有發電廠的碳排放量將減少30%，並要求停止對海外新建燃煤電廠的公共融資。在美國出臺該政策后，英國、荷蘭及北歐各國都加入該協議，全球性融資機構與世界銀行也采取了類似的政策措施。

二是提升美國在可再生能源方面的領導力，並開啟清潔能源創新的長期投資。

例如，2010年奧巴馬宣布一項總額為23億美元的稅收優惠政策，用於創造清潔技術制造業的就業崗位。該政策將惠及43個州的183個項目大約1.7萬個就業崗位。奧巴馬政府還投入5億美元用於綠色工作的就業培訓。

勞工部投入約8900萬美元通過103個項目來推動綠色就業相關研究，並陸續推出《綠色產品和服務的職業就業與工資調查》、《綠色技術和實踐調查2011》、《綠色商品和服務的就業調查2011》。[5]在《美國復甦與再投資法案》中，用於清潔能源的直接投資及鼓勵清潔能源發展的減稅政策涉及總額達1000億美元。

奧巴馬政府還設立了 500 億美元的“清潔技術風險”基金，鼓勵技術創新及其商業化。三是建立高能效的交通運輸並開發部署先進交通技術。奧巴馬政府專門設立提高汽車燃料效率政策和全國低碳燃料標準，投入 40 億美元資助汽車廠商提高汽車能效，並為購買工藝先進汽車的消費者提供7000億美元直接或可轉換的稅收抵免。

2011年奧巴馬宣布將在2014—2018年間首次規定大型卡車的燃油消耗以及熱溫室氣體排放的標準。2013年，奧巴馬政府提出美國將設置新的2018年以后重型卡車燃油效率標準。

同年8月，美國能源部分別根據該計劃提出了針對商業制冷設備以及商業冷藏和冷凍庫的兩種主要能源效率新政策。據稱這兩項政策將在未來30年內為美國節約280億美元的能源成本並將減少3.5億噸二氧化碳排放。[6]在2015年6月，美國環保署對重型卡車實施減排24%的新規則，並首次對飛機和農業的碳污染排放進行限制。

四是限制氫氟碳化物（hfcs）以及甲烷等溫室氣體的排放。除了對全球燃煤電廠的碳排放進行監管之外，還積極推動削減全球的非二氧化碳污染物的排放。2012年2月美國發起並主導的“氣候和清潔空氣聯盟”便以削減甲烷、黑碳和氫氟碳化物的排放為目的。2013年6月，中美雙方就同意利用《蒙特利爾議定書》機制來削減氫氟碳化物達成共識。

同年9月，二十國集團領導人也達成協議，承諾在《蒙特利爾議定書》框架下削減氫氟碳化物。第二，增強美國的氣候韌性，提高美國適應氣候變化的能力。

其舉措主要包括：通過指導機構支援氣候韌性投資促進建筑和基礎設施的氣候韌性，建立更強大和安全的社區與基礎設施；保護經濟和自然的各種氣候韌性項目，包括辨別關鍵部門對氣候變化的脆弱性，提高健康部門的氣候韌性；

減少糧食浪費，美國環保署和農業部在2015年9月設定首個國家減少食物浪費的目標，要在2030年使美國的食物浪費減少50%，食物浪費導致的甲烷排放占美國所有垃圾處理站甲烷排放的18% ；[7]科學管理氣候變化的影響，發起氣候數據倡議，目前38個聯邦機構發布了氣候適應計劃並為公眾提供了氣候韌性的虛擬工具箱；建立和發布溫室氣體排放強制報告制度。

作為一項與國家溫室氣體清單編制互補的溫室氣體數據管理制度，從2010年開始奧巴馬政府要求大排放設施(企業、供應商)核算其排放量並報告相關資訊，美國的溫室氣體排放報告制度開始實施。

3地方政府對氣候治理進程的參與

作為一個聯邦國家，美國各州在處理各項重大事務過程中擁有不可替代的決策權和影響力。任何一項聯邦決策如果得不到地方各州的擁護支援，最終都將歸於失敗。在應對氣候變化問題上，如果地方和州沒有積極響應，那么奧巴馬所有的努力最後都極有可能落空。

令奧巴馬感到欣慰的是，盡管由於種種原因聯邦層面的氣候立法已被扼殺在萌芽中，這大大限制了奧巴馬政府氣候行動的可信度和效度，但是美國各州和地方政府一直在探索和行動，推出了很多重要且先進的氣候變化政策措施，具有較為廣泛的政策和實踐基礎。

目前，美國有40多個州建立了統一的溫室氣體排放報告制度。32個州和地方政府制訂了應對氣候變化的行動計劃，還有些州實施了約束性的碳排放限制措施。此外，美國擁有三個區域性的強制排放交易計劃：區域溫室氣體行動計劃、西部氣候倡議和中西部地區溫室氣體減量協議。

這些計劃和倡議旨在推動重點參與者在缺少全國性機制的情況下成功實行電力企業碳排放總量限制和交易機制。

2014年，美國八個州組成聯盟，共同推出一項名為“零排放汽車行動”的項目，計劃到2025年向社會投放330萬輛零排放汽車，並同時建立燃料基礎設施，以減少溫室氣體和煙霧的排放。[8]有個別州在應對氣候變化方面不僅走在了美國前列，而且在國際上都發揮了積極的影響。

例如，在2006年9月27日，美國加州州長阿諾·施瓦辛格簽署了立法機構通過的《議院第32號法令》（ab32）。

該法令成為加州應對全球變暖的行動藍圖，成為全美第一個應對氣候變化問題的法令。該法令把加州2020年的溫室氣體排放量限制在1990年的水平。

加州排放上限和交易機制於2013年1月1日正式生效，運行情況受到廣泛認可，第一年就已籌得14億美元。加州的氣候行動具有鮮明的前瞻性、連貫性和強大的影響力，其不斷出臺的一系列條例法規不僅成為各州的參考典范，更因為其積極倡導的總量控制與排放交易計劃使加州的氣候行動走向國際。

除加州外，美國還有很多州各自在應對氣候變化方面做出了積極探索和努力。例如，紐約州提出了全美范圍內最大的電力市場轉型計劃，其“改革能源愿景”（reforming the energy vision）旨在徹底改變支援分散式能源和以消費者為主的能源系統公共事業監管。

康涅狄格州和紐約的“綠色銀行”運行良好，積極推動了清潔能源的發展。2014年6月，南卡羅來納州通過sb1189法案並成為美國44個接受凈計量電價制度的州，有效推動了光伏發電的發展。

馬薩諸塞州、新罕布什爾州、羅得島和佛蒙特州在光伏發電方面也取得了積極進展。當然，也有不甚積極的州，俄亥俄州在2014年凍結了其新能源目標計劃。堪薩斯州在新任州長上任后也試圖中止有利於清潔能源發展和應對氣候變化的法律政策。佛羅里達州監管部門通過提案決定降低其能效項目的目標，並在2015年年底停止太陽能的退稅優惠政策。

4競逐國際氣候治理領導權

就氣候外交而言，一直以來，美國對“共同但有區別的責任原則”以及自上而下的國際氣候治理原則不滿，不接受任何有實質約束能力的國際條約，並且游離於《京都議定書》之外。

這種不合作的態度成為很多國家拒不減排的理由，不僅損害了美國的形象，也使美國喪失了在該議題上的感召力和領導力，很長時間在國際氣候治理進程中扮演了拖后腿的角色。奧巴馬總統多次向國際社會傳遞“行動與合作”的積極信號

奧巴馬指出美國要重返《聯合國氣候變化框架公約》談判，積極主動承擔減排責任，與世界主要發達國家以及發展中國家一起減少溫室氣體排放，減緩氣候變化的影響，在氣候變化問題上試圖擺脫以往單邊、孤立的做法，在政策目標和行動上向前進步很多。

不過在否定“共同但有區別的責任”原則、通過氣候行動促進美國經濟發展以及強化美國氣候領域的領導權方面，奧巴馬政府秉承了自20世紀90年代以來美國歷屆政府的主流立場，具有一定的延續性。其中，奧巴馬政府氣候外交的一個重要內容和戰略目標就是使所有溫室氣體排放大國參與到全球氣候治理的行動中來，共同應對氣候變化。

對美國而言，在放棄《京都議定書》多年后，現在終於迎來一個難得的機會讓自身重新掌握在國際氣候治理領域的領導權。在奧巴馬執政期間尤其是第二任期內，美國憑借其排放水平的降低、經濟實力進一步夯實、能源結構的變化以及無與倫比的科技水平和巨大的政治影響力等，先后建立了若干有影響力的新機制，並在一些重要國際機制中前所未有地引入氣候議題。

2013年后奧巴馬政府依據《氣候行動計劃》進一步推進美國的氣候議程，特別是在氣候外交和國際氣候談判中，奧巴馬將繼續保持積極進取的姿態。2015年8月奧巴馬曾表示，“只要我還是總統，美國就要在應對氣候變暖領域扮演核心角色。”[9]

美國國會不會接受任何有法律約束能力的國際條約，美國代表團還是繼續前幾年的做法，試圖重新解釋和推翻公約的相關原則，尤其是共同但有區別的責任原則和自上而下原則。

不過，在加強與其他國家合作行動以發揮美國在氣候治理中的領導作用方面，奧巴馬政府有新的舉措。這主要體現在兩個方面。一是加強與發達經濟體的多邊合作。

例如，2013年美國與英國、荷蘭等國家共同發起了“清潔能源公共融資”項目；2014年美國與英國、德國共同發起了“全球氣候融資創新”項目。二是擴大與主要新興經濟體的雙邊合作。

鑒於中美印是世界前三大碳排放國，奧巴馬政府力圖將氣候變化塑造為這些重要雙邊關係的核心議題之一，因此在2013年和2014年中美戰略對話和美印戰略對話期間，美國分別與中國和印度設立了氣候變化工作組。美國試圖通過強化政策對話與合作，促進新興經濟體減少碳排放。（注釋略）