申銀萬國：農村土地經營權改革“十九條”方案解析

　　國務院網站昨日公布了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，意見共十九條，從確權、流轉、經營等多方面明晰了農村土地經營權流轉改革的總體思路框架。

　　我們認為，“十九條”意見改革意義重大：一方面，落實了十八屆三中全會關於促進農村土地經營權流轉的要求，為農業規模化經營，提升農業生產效率奠定了制度基礎；另一方面，“十九條”成為土地制度改革的破冰之舉，對城鎮化和戶籍制度改革提供了勞動力要素流動的巨大潛力。

　　我們在此對“十九條”改革方案內容進行簡要梳理與分析。

　　一、土地流轉的基礎：農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”；以及依法、自愿、有償的原則。方案基於“三權分置”的制度基礎展開。規定農村土地所有權人（發包方，農村集體經濟組織）在土地流轉過程中僅對本集體經濟組織成員間的轉讓行為進行批準（同意），或對其他形式的流轉進行備案。承包經營權屬於農民家庭，農戶依據“依法、自愿、有償”的原則自主決定土地流轉與否、流轉價格與流轉形式等，流轉收益歸承包農戶所有。基於承包權的土地經營權可以流轉，流入方基於獲得的土地經營權開展農業生產和經營活動。

　　二、土地流轉的前提：承包經營權確權登記制度。意見要求健全土地承包經營權登記制度，確權到戶到地，尊重農民意愿前提下也可確權確股不確地，並要求用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。我們認為，土地確權登記是經營權流轉的重要前提，首先明確農戶的土地承包權范圍、時限，並從登記制度上進行確認，才能保證在此基礎上的經營權流轉過程中不會出現大規模的糾紛和利益衝突。

　　三、土地流轉的方式：轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式，本集體經濟組織成員享有優先權，其中轉讓方式原則上在本集體經濟組織成員間進行。意見對土地流轉的形式限制很少，轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式均被認可。意見特別規定本集體組織成員享有優先權，這一規定一方面有助於穩定農村土地結構，避免集體組織內部經營權的構成過於復雜；另一方面也有助於促進家庭農場等適度規模經營主體，避免大型工商企業對農戶群體利益的侵害。最具不可逆性質的土地轉讓原則上僅限於本集體組織成員間進行，且需經過集體組織的同意，這一規定更是明確表明維護農民合法土地權益的政策出發點，即避免土地在不合理的條件下被轉讓而造成農民權益不可逆地遭受損害。

　　四、農業經營主體：家庭農場、農村集體經營、農戶合作經營等由農戶主導的經營主體受到鼓勵，對工商企業租賃農戶承包地進行限制和風險防范。意見鼓勵以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化集約化農業生產的家庭農場；有條件的地方可以將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，或引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委派經營等方式發展規模經營；鼓勵多種形式的農民合作組織。同時，對工商企業租賃農戶承包地態度謹慎，要求對承包時間、面積進行明確的上限控制，健全資格審查、項目審核、風險保障金制度並對違規處罰作出規定。“十九條”傾向於促進、扶持源於農戶的家庭農場、集體經營、合作經營組織，意在保證農業生產的穩定性與持續性，同時由於土地流出方往往是農戶，而作為流入方的工商企業在資本實力、政府關係等方面均處於極端優勢，因此對工商企業參與土地流轉進行嚴格監管與限制，仍意在避免農戶合法利益受到侵蝕，避免農業用地被違規挪用。

　　總體而言，“十九條”試圖實現農業部門的結構性重組，通過鼓勵農業部門內部的土地流轉和規模化經營，推廣農機的使用和農業基礎設施建設的升級，使得農業生產效率得以提升，農村剩余勞動力得到進一步解放。而農村剩余勞動力在公平的交易環境下，通過土地流轉可以得到較為公允的補償，變現的土地財富又有助於農村剩余勞動力在城鎮地區獲得住房等基本生活資料，輔之以戶籍約束的放松，規模化經營帶來的農村剩余勞動力釋放將為我國未來的城鎮化改革提供重要的勞動力供給。在這一過程中，如果制度設計、實施、監督得當，流入流出雙方的利益均將得到保障，農戶中具備較高生產效率的群體將成為農業生產的主要力量，工商企業對農業利益的損害將降為最低，農業部門內部的結構性升級將成為改革的主要驅動力。“十九條”為農村土地經營權流轉改革指引出可行方向，下一步如何保障框架設計的意圖能夠在現實中得以實現，則需要進一步細則的落地，我們拭目以待。

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