兩岸協議監督條例 談判主導權的拉鋸考驗

兩岸協議監督條例 談判主導權的拉鋸考驗 (李人岳報導)

太陽花學運促成行政部門提出「兩岸協議監督條例」草案，明文規範「4+2」溝通監督機制，在野陣營也早已提出民間版的監督條例草案，兩種版本最大的差異，在於國會立法權在兩岸協議談判過程中的參與程度，或說是主導程度。民間版融入美國的精神，要求行政部門在議題形成、業務溝通階段都要隨時向國會報告，強化立法權在每個階段的主導性。不過陸委會副主委吳美紅說，從憲政角度，這樣的設計違背了憲法行政、立法權力分立的原則；在實務上，立法部門大量介入的後果，如果最終談出的協議內容出現爭議和傷害，責任到底誰來扛的？到最後恐怕將不了了之。

東吳大學法律系教授李貴英分析，國際間大多數國家都將談判、簽訂條約的權力授予國家元首或行政部門，美國是少數由國會掌握的特例。李貴英：『美國的情形是在美國憲法中明文規定把經貿談判的同意權，非常意外的不是交給行政權而是交給國會，但在實務上不可能由國會去談，所以必須由美國國會授權行政部門進行相關的談判，所以才會出現事前授權的機制。』

政大教授廖元豪則進一步分析，美國「快速授權法案」的設計，可說是行政和立法權之間的交易，也就是提供國會很多前面參與的機會，以換取事後批准條約能儘速通過。廖元豪：『它其實是行政和立法之間的交易，就是前端讓(國會)很繁複的授權、還有要向國會與公眾作很多很多的報告，其實後面交換的，是前面給你很多參與的機會，但是後面你要當橡皮圖章讓我能夠很快通過。可是我們目前的民間版沒有，變成後面還是要審議，前面又要非常高度的參與。美國的想法是一但要走這條路，其實就是國會準備當橡皮圖章，但程序會讓妳看起來很好看。可是我們提出美國這個想法的團體基本上都不看最後面那一關，變成是比美國更繁複、又更難通過，和本來美國式的目的會不一樣。』

廖元豪指出，美國的憲政規定條約必須參議院2/3以上通過，以現在的政局幾乎不可能，因此才有快速授權的設計，但台灣沒有這類背景，行政部門也沒有誘因接受讓國會擁有更多權限。廖元豪：『我們的憲法沒有2/3的問題，就算是條約、兩岸協議，憲法也只規定要立法院審議，還是1/2通過，所以完全沒有辦法製造一個誘因，讓行政部門覺得要給國會那麼多憲法沒有給的權力。一方面憲法本來就沒有給立法權那麼多的權限，第二個是目前民間版提出的東西又比美國嚴苛，所以對行政部門來講當然無法接受，甚至可能認為這是不是侵犯了行政權該有的範圍？』

李貴英分析，雖然在我國現有的憲政體制下很難明訂國會的參與權限，不過放眼韓國和歐盟，行政部門都有向民意機關報告的義務。李貴英：『韓國除了談判前的前置作業對於談判的計畫是要先提報給國會，歐盟也一樣在談判前，執委會是主要負責對外談判的機關，也會通知相關的資訊給歐洲議會。在談判中的時候，韓國國會可以要求行政部門對於正在談判中、或已經簽署的條約去作報告。歐盟在談判中也是一樣，執委會會定期向歐洲議會去報告有關國際經貿協定的進展。』

回顧國內，縱然陸委會提出4+2溝通機制，但外界仍舊免不了質疑國會與民間的許多聲音倒底能不能真正反映在談判桌上？陸委會副主委吳美紅說，兩岸兩會互設辦事機構中關於人道探視的功能，就是在民間壓力下才得以促成。吳美紅：『人道探視是不管社會大眾、執政黨的立委或在野黨的立委都一律要求的，中間因為人道探視一直沒有爭取到，我們把業務溝通停了7個月。到最近4月份的業務溝通，陸方已經同意。所以我們未來在四階段的國會、公眾的諮詢中，不管是立委的意見或社會各界的意見，都必須、也一定要作為我們協商的重要參考。』

另一方面，各界關切兩岸協議的關鍵除了決策權之外，就是資訊透明的程度，李貴英也建議，歐盟與韓國對於資訊公開與談判機密的界限，都有具體的規範。李貴英：『以韓國來講，對人的部分，對公務員和非公務員有規範；對保密內容的方面，第一點是如果談判對手國要求不予公開的話，有些相關的內容就不予揭露；第二就是如果揭露資訊會有害韓國本身利益的話，也不予揭露；第三是如果有妨害通商談判之虞的話，這種情況也不予揭露；第四種是如果會違反我們本身的政府資訊公開法，相關的資訊可能就考慮不予揭露。』

無論是國會參與監督或資訊透明，都牽涉國內社會面對兩岸的敏感神經，參考國外的類似作法雖然不失為思考我們如何作的選項之一，但廖元豪直言，憲政制度不一樣，完全照抄美國恐怕會有麻煩；李貴英也建議，參考引進外國做法時不能夠只做半套，還必須詳細思考制度設計和我們的國情是否符合？再根據我們的實際情況來訂定適合的做法。