兩岸協議監督條例 「四加二」監督溝通機制

兩岸協議監督條例 「四加二」監督溝通機制 (李人岳報導)

發生在三、四月間的反服貿學運，促成行政部門提出「兩岸協議監督條例」，將兩岸簽署協議過程中的諮詢、溝通、監督和法制化程序都明文化。事實上，過去立法院也多次針對兩岸洽談協議過程中的監督機制多次提出立法的要求，不過始終沒有獲得行政部門的正面積極回應，這次終於付諸法制化，陸委會副主委吳美紅說，這是綜合現行作法，參考現有的相關版本、談判實務經驗和大法官解釋，正面回應社會的訴求。吳美紅：『外界現在有這樣的訴求，希望有一部專門的法律的規定，我們也認為把現行兩岸人民關係條例有的規定，還有四階段的對外溝通諮詢、兩階段國家安全審查機制等等，把它納入一部專門的法律作規範，而且明訂行政部門的義務，我們覺得也不失為一個讓外界對兩岸制度化協商能更有信心、更支持。』

東吳大學法律系教授李貴英也指出，在現行各種法令中，對於行政機關與國會的互動，確實只規範了談判完成後到批准階段，對於談判前與談判中，雖然在實務上國會還是可以了解進度，但是卻缺乏具體的規定。李貴英：『國會和行政部門之間的互動，如果法制面來講，目前是只有針對完成談判之後、到簽署批准階段，行政部門才會去作報告。那在談判前和談判中，我們的法制對這方面幾乎是沒有規定的，不過在實務上的作法，還是多多少少會讓國會方面了解一下進程，譬如非公開的會議或者一些其他方式，會讓國會知曉一些相關的內容。』

吳美紅解釋，草案條文提出的四階段溝通諮詢機制，規定行政部門對於談判協議的「議題形成」、「業務溝通」、「協議簽署前」和「協議簽署後」等四個階段，都有義務分別向立法院和社會報告進度、內容和諮詢意見。吳美紅：『報告的內容會包括協商的議題、目標、範疇、期程規劃，如果溝通有一定進展的時候，我們也必須向國會報告，同時也說明一些可能存在的問題。那向公眾說明的部分，行政機關必須主動辦理或應邀出席相關的座談會、說明會、協調會，去徵詢包括利害關係人、專家學者，當然也包括一般的社會大眾去進行相關的說明。』

另一方面，對於簽署的協議內容是否牽涉到國家安全威脅？草案也規定了「行政院」和「國安會」等兩個階段的審查機制。吳美紅：『包括像國防、軍事及科技的安全，兩岸關係、外交國際關係等等面向的影響，當然也會包括像經濟安全、就業安全、社會安全、資訊安全等等面向，必須要經過這個安全審查機制審查，沒有危害國家安全之虞的時候，相關的協商才能往下進行。』

對於這項監督溝通機制，反對者或許會質疑是否真的能達到監督和溝通的效果？政大教授廖元豪指出，政院版的監督設計雖然沒有民間版嚴密，但社會和各部門如果願意認真運作，並且善用立法院手中的權限和武器，還是可以讓資訊獲得很大程度的公開，他強調，協商談判是滾動的動態過程，任何的法令不可能逐項詳細規定，需要保留行政部門斡旋的空間。廖元豪：『這永遠只能讓個案去拉鋸，大法官其實也在很多號解釋裡面一方面承認立法院有調查、調閱權，但同時也承認行政部門有一種行政特權，它就表示有些重要事項可以不要講，那到底兩邊拉鋸結果這個案子行政特權還是應揭露資訊？憲法的設計是讓兩權自己去拉鋸，因為最後如果牽涉修改法律的話，都還要立法院審議，立法院最後有一個討價還價的權力，就是「你如果不和我充分報告，我後面就不過」，草案的監督密度雖然沒有民間版高，可是如果願意認真去操作，其實已經可以作到相當程度的公開，因為最後一關還是要立法院把關，所以立法院如果善用這個槓桿，可以去告訴行政機關「你如果不和我配合到某個地步，你(協議)是不會過的」。』

廖元豪認為，憲法對行政權和立法權保留了互相制衡、拉鋸的空間，行政部門雖獲得授權並且對立法院保密，不過立法權也握有法案、預算和最終審駁條約的權力，端看雙方如何互相合縱連橫。當然學者也承認，牽涉兩岸的議題，一定帶有高度敏感性會被放大檢視，至於國會能否在協議談判前就參與？那就是另一個層次的憲政和實務問題。