瞭望智庫：用“后天”思維看“十三五”城鎮化

文︱國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎

日前，國家發改委正忙於國家"十二五"規劃的后期評估，並著手研究"十三五"規劃，其中的重要內容便是進一步推進城鎮化建設。

"十三五"面臨"全面建成小康社會"這一目標，因而"十三五"期間的五年是我國城鎮化率超過50%以后如何發展的關鍵五年，是執行《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的關鍵五年，也是新型城鎮化要在體制、機制探索上有重大貢獻的五年，更是新型城鎮化在調結構、問增長、惠民生等方面發揮重大作用的關鍵五年。可以說，城鎮化向何處去，著重要看這五年。

我們熟悉"昨天"的發展模式，也對"今天"的問題有所總結，並正著手設計"明天"的道路。問題在於，習慣了按昨天與今天的思維來規劃明天，難免會對未來的變化欠缺考慮。

研究"十三五"的路怎么走，不僅要對"十二五"進行客觀總結，還需對"十三五"及其之后的目標、方向、方式、方法進行前瞻性預測，以"后天"的思維來指導今天的行動。

四大"跟不上"

"十二五"期間，我國城鎮化建設領域有許多標志性的突破，有的是發展方面，有的是規劃認識方面，有的是政策檔案出臺方面。例如，我國城鎮化率首超50%、"十八大"報告7次提到城鎮化，以及頒布首個國家新型城鎮化規劃和首個城市群規劃，等等。但新的五年，這些過去的思路與行為能否跟得上前進步伐，又能否與時俱進地體現新目標和新趨勢？

事實上，眼下若仍然以舊思維套用新發展，將起碼存在四個方面的"跟不上"：

首先，目標跟不上。

在新型城鎮化建設及其試點中，部分地區的城鎮化似乎在加劇地方割劇現象。比如，一些地方官員對"人的城鎮化"和就近、就地城鎮化的理解，僅僅是讓人口集中居住、趕農民上樓等簡單做法，然后在本區域內小范圍統計所謂的城鎮化率用來上報，應付任務。至於城鎮化的長遠目標和未來形態，幾近茫然。

其次，規劃跟不上。

一個明顯的現象是，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布后，各地也都制定了新型城鎮化規劃，但卻存在著嚴重的千篇一律現象。地方上千差萬別的實踐、創新，並未反映在具體規劃中。

再次，方法跟不上。

例如，對於城在哪里建、人往哪里去的問題，很多官員、學者仍缺乏一個科學的研究方法，停留在估算和猜測層面。對於建設過程中的產業選擇也大多是紙上談兵，新的規劃手段並未充分采用。

最後，是改革跟不上。

新型城鎮化需要在體制、機制上做出許多改革探索、嘗試，有的需要讓地方"暫越雷池一步"。但新的改革內容究竟是什么，允許地方上有哪些嘗試和創新等，往往還是一片空白。既有的限定性法律、法規、檔案、指示仍然束縛著改革的雙腳，裹足不前。

以上這些"跟不上"，一旦無法解決則勢必影響城鎮化的速度與質量。其中一部分落在地、市政府層面，一部分落在中央、省政府層面；有些涉及觀念、理念，有些則觸及體制、機制，亟須決策層的改革動力和魄力，打破一部分既有的條條框框。

站在未來之上

前述的這些"跟不上"，指向內容各不相同，但從時間軸上縱觀，涉及到城鎮化發展的理念、方法、政策、行為等諸多方面。因此，唯有站在未來回看今天，才能明晰其中的差距及其解法。

其一，下一個五年，城鎮化的目標應定位於基本公共服務均等化，而非城鎮化率這一側重描述現狀的粗略指標。

有統計稱，我國城鎮化人口2013年底上升至7.1億人，城鎮化率達到53.73%，但其中卻仍有約2.34億的農業戶籍人口，真實的戶籍城鎮化率僅36%，這遠遠低於一些發達國家80%的水平，也低於經濟發展程度相近的發展中國家60%的均值。

著眼於城鎮化率並沒有錯，但放眼"十三五""十四五"時期，我們的關注點應該更長遠、更核心、更趨向於本質，即瞄準基本公共服務均等化這一指標。

其二，下一個五年，城鎮化的主體形態將千差萬別，或將超出今天的認識，將從一種與行政區劃相結合的經濟現象不斷得到發展，最終超越行政區劃的束縛。

"十五"時期到"十二五"時期，開展了各類城鎮化試點，但試點對象均以地級市、縣級市等行政區劃作為單元來進行。這就存在一個問題，即城市群是城鎮化的主體形態，但城市群卻從未在我國城鎮化進程中受到重視。

並且，一些實際上已經成為城市的區域，仍按照"小城鎮"的規模、級別、方式方法來制定發展規劃。此外，新城新區這一類城鎮化中的突出現象，也在既有規劃中未得到充分體現。

其三，下一個五年，城鎮化規劃的最大影響因素，可能存在於新技術運用方面。

當下，人們對於諸如"互聯網+金融"、"互聯網+農業"、"互聯網+旅遊"等領域熱度甚高，卻遠未深入到對"互聯網+規劃"的討論。事實上，"互聯網+規劃"或許會引致規劃科學性的重大躍升，引致整個規劃技術路線的改革，引致公眾參與度的深化，以及引致整個規劃組織方式與管理方式的變化。

可以認為，對於改革和發展這一目標來說，規劃是龍頭；而對於規劃自身來說，"互聯網+"可能成為龍頭。當下存在的一些"規劃跟不上變化、方法跟不上方向"的難題也將從中找到答案，而這也將是"十三五"期間城鎮化發展的重大變化。

最後，下一個五年，城鎮化的突破將是從點到面的改革突圍。這將解決存在於中央和地方間的長期矛盾：中央認為地方行動遲緩，地方則認為中央改革乏力，兩者互難"買賬"。

實際上，有關部門對農業轉移人口市民化的支援至今未到位，土地制度改革也有待深化，呼吁良久的投融資體制機制改革也才剛剛開始，低成本設市的模式更是僅僅在極小范圍內開展，等等，改革不易可見一斑。

在經歷"十二五"這一對城鎮化日漸重視、充分討論的"立言"階段后，"十三五"這一"立行"階段，決策層應該真刀真槍地改革、創新和實踐，應該盡可能允許地方去試點創新，積累寶貴的改革經驗，讓星星之火得以燎原。

（本文選編自《財經國家周刊》）