布魯金斯學會：美國推新債券體系能否刺激基礎設施建設

研究員patrick sabol，城市政策高級研究員robert puentes

美國基礎設施建設面臨的問題正成為頭條新聞，但解決這些問題的務實辦法卻往往被淹沒在諸如b7這樣靠后的版面里。例如，如何為橋梁、道路、機場、學校、淡水及其他公共設施籌資的問題。對此，有三種務實的新辦法，一種是高資質公共設施債券（qpibs），其余則是兩種“美國快進”計劃債券（aff），這是本摘要討論的內容。

就具體基礎建設項目來說，各地政府的規劃內容以及政治期許各不相同，但在一點上驚人一致，那就是對新債券工具毫不掩飾的渴望。qpibs最初是為了讓私營部門在公共基礎設施的設計、建造、籌資、運營和維護公共基礎設施方面發揮更加積極的作用。aff債券的目的在於吸引新的投資者進入基礎設施市場，特別是公共養老基金，企業年金，主權財富基金，保險公司，和低收入的納稅機構。

當前，曾經死氣沉沉的公共融資領域突然引發了萬眾關注。為刺激美國公共設施投資，白宮和其他部門正推出一批新融資機構和債券發行計劃。然而，諸如affs、babs、pabs、為ppps設計的qpibs等債券計劃猶如下餃子般令人眼花繚亂，金融專家要搞懂它們都是個不小的挑戰。

最顯著的提議當屬qpibs和兩種不同的affs。盡管方案的具體細節和通過的可能性仍不清楚，但這些提議代表了背后推力的逐漸增大：要求更多機構和個人更容易購得債券，讓各州和各地政府能更靈活發行債券，也讓私營部門有更多的機會積極參與公共基礎設施的籌資、設計、建造、維修及運營。

這些提案並非憑空產生。無論qpibs還是aff，都基於聯邦政府長期的基建融資經歷，也解決了現有債券體系的局限性。以下是對美國主要受補貼基建債務工具的說明（一些較小債券計劃不再贅述），並對qpibs和aff如何適應那樣的局面作出解釋。

現有公共基礎設施融資方案

美國通過特有的方式籌措基建資金。為建設大型項目，大多數國家向本國中央銀行、私人銀行或諸如國際貨幣基金組織（imf）這樣的多邊銀行貸款，而美國的大多數州和城市則直接向公民借款。（值得注意的是，銀行直接放貸近期增加）。

各州和地方政府創設的應稅債券或免稅債券，主要出售給個人。各州市通過市政債券基金發行的3.6萬億未償債務中，美國家庭直接或間接擁有量占到近75%。

在過去一世紀里，美國已經嘗試了各種補貼和獎勵政策來幫助州和地方政府降低借貸成本，並為它們完成工程提供了足夠的靈活空間。三個最顯著的債券項目是：免稅政府債券（通常稱為免稅市政債券），私人市政債券（pabs）以及建設美國債券（babs）。

免稅市政債券

免稅市政債券是規模最大、歷史最悠久，也是最常用的債券，它由聯邦政府提供給各州、地方以及諸如交通、學區等機構。這種靈活的債券用於資助一切公共建筑，橋梁，公路和機場。其發行上限，聯邦沒有設限。2014年，估計約3410億美元的債券投入市場。

州，地方和機構有廣泛權限去發行這些債券，並出售給個人及銀行等機構。聯邦政府允許債券所有人扣除所得利息，使得發行債券的政府可以在支付更低利息的情況下，債券仍具有競爭力。通過這項補貼，聯邦政府每年讓渡近300億美元的收入。

免稅政策吸引了大量個人和機構投資者。然而，公共養老基金等免稅組織，不繳納聯邦稅的國際投資者和邊際稅率相當低的個人，往往避開市政公債，因為他們從免稅政策中得不到顯著收益。

免稅市政債券用途廣泛，但它們不能用於私營部門直接受益的項目，也不能用於與私營部門合作建造、設計、運行或維護的基建項目。此外，作為聯邦政府的財政補貼項目，免稅債務的效果仍面臨不少問題。

私人市政債券（pabs）

pabs是另一種廣泛使用的聯邦政府授權債券。免稅市政債券適用於使公共受益的基建項目，pabs適用於主要使私營企業受益，但也滿足某些公共目的的項目。 pabs由州和地方政府發行，主要用於如下基建項目：非政府實體收益超過項目收益的10%，並且債券持有人由私營企業直接或間接償付。

2015年，各州地政府會發行352億美元的pabs，這些債券將用於一系列符合資質的私營項目，如污水處理設施和高速城際鐵路。然而，大多數pabs被分配用於低收入者的住房和學生貸款項目。

不同於傳統的免稅市政債券，pabs的發行總量既定，在各州間基於既定公式進行分配，並不免除聯邦可選擇最低稅。不過，pabs對公共與私營部門在的合作方式進行了各種資質限制，比如二者合作經營基礎設施的租賃術語、合同期限設置等。如果項目獲得補貼，該債券因可能不符合公眾利益而面臨審查。一些人已經建議取締pabs，以節省成本。

建設美國債券（babs）

建設美國債券（babs）在金融危機刺激下創建。除了不免稅外，它的其他運作很像傳統市政債券。它向債券持有人直接支付35％的聯邦政府補貼（直接支付babs）或向債券持有人發放價值35％的聯邦稅收抵免債券（稅收抵免babs）。其結果證明，babs證明比傳統市政債券更具吸引力，吸引更多投資者。

國際養老金與保險基金、企業年金，低收入納稅人，以及像公共養老基金這樣的免稅組織都進入了市場。短期內就有1850億美元babs發行。雖然有可信的證據證明，babs在支援聯邦政府資助州、地方貸款成本方面是成功且有效的，但該債券因國會的問題而遭到掣肘。

由於全面減支，babs補貼也被削減了7.3％，造成曾承諾給債券持有人的償還金也有所下降。這個意外削減令許多債券持有人喪失信心，他們不相信聯邦政府有能力有效管理像babs這樣的直接補貼項目。

公共基礎設施融資先選項

qpibs與affs的出現彌補了現有免稅市政債券與私營性質市政債券（pabs）的不足，同時也吸取了已廢除的建設美國債券（babs）的教訓。

有資質的公共基建債券（qpibs）

在新型債券的提案中，qpibs是最明確易懂的。根據奧巴馬政府的提案，這些債券具有私人市政債券（pabs）的所有特點，但不受任何一個州借款上限的限制。此外，它們還將免除可選擇的最低稅。

當公共部門自己建設項目，或適當使私營部門參與某些方面的項目建設時，現有的債券體系就能很好運行了。然而涉及更復雜的公私合作（ppps），其中雙方需要承擔不同的風險和回報時，現有的聯邦債券體系就能力有限了。 qpibs提供給各州和地方更多與私營部門合作的選項，同時仍有獲得聯邦債務補貼的優勢。

美國擴大了公私部門合作的市場，對qpibs等債券的需求會更大。它們建立在現存的流行融資債券基礎上，並給各州和地方政府更多融資選擇以實現它們需要的基礎設施建設。重要的是，qpibs在結構上和pabs非常相似，無論發行方和購買方都應該能夠不需要過多學習就能很好地利用這一債券。

然而，qpibs有兩個缺陷。首先，如上所述，qpibs不能用於如學校或法院這樣的社會基礎設施項目，盡管這些設施急待在全國普及現代化。其次，qpibs頒布的可能性很小。共和黨掌權的國會對政府的提案沒有多大興趣。結果更為簡單的方式是：國會自己提出類似qpibs的債券或僅僅擴大現有pabs框架，將其作為更廣泛的交通或稅收改革法案的一部分。

美國快速前進債券（affs）

奧巴馬政府提案的affs彌補了目前融資環境下的另一個缺口，並吸取了babs的教訓。與私人性質市政債券（pabs），有資質的公共基建債權（qpibs）以及免稅市政債券不同，aff債券向州和地方政府提供28%的補貼，這項補貼是財政部基於債券利率發放的。這些應稅債券會直接吸引廣大投資者，包括公共養老基金，企業年金，主權財富基金，保險公司和低收入納稅人。

另一個有競爭力的aff債券方案提出使用不同的補貼結構，稍微復雜一些。aff債券持有人獲得的不是收益支付或直接補貼，而是年度稅收抵免，它可用於所有形式的納稅所得，包括聯邦收益和工資扣繳稅款。就像政府的提議，稅收抵免計劃為基建債券打開了市場，可以面對更多樣的投資者。

不考慮補貼結構，這兩種aff債券都具有兩個核心特性，這使它們成為有吸引力的政策選擇。它們都對以下需求作出回應：拓展基建債券市場以吸引更多個人和企業，從而降低成本。此外，在選擇應稅還是免稅市場方面，這也給各州、市更大的靈活性，因為不同的市場對新債券的利率和需求並不一樣。

正如qpibs，一些復雜因素可能會破壞方案的實施。首先，現在還不明朗的一點是，導致全國基建投資不足的背后因素是不是借貸成本問題。大多數城市、州和聯邦政府可以利用債券確保基建融資處於歷史的低利率水平，但他們卻沒有去借錢。因此尚不清楚，在目前的政策辯論中，削減借貸成本是否是個優先問題。

其次，兩種aff債券方案的短期政治前景相對黯淡。第一種政府的提案與建設美國債券（babs）太過相似，國會共和黨人不喜歡，同時由於曾經歷過babs補貼削減的經歷，債券發行人和購買人都很反感。第二種aff債券面臨著相似挑戰，而且向國會議員解釋相對新穎的補貼結構也很麻煩。

對公共基礎設施建設融資的意義

所有這些新方案、簡稱、補貼結構以及要求都有些混亂，但qpibs和affs的核心都是為解決當前市場存在的兩個明顯不足。qpibs使公私部門在基建項目上的合作變得更容易。affs方案旨在幫助更多投資者投資美國基礎設施建設，這些投資者包括大型免稅養老基金、國際主權財富基金以及收入微薄的個人。

盡管大多數美國人很少關注公共財政，但qpibs和affs有可能影響到公民的生活。這些新型債券方案一旦通過，可能會使許多人的退休投資組合更具多樣性和穩定性，無論是在他們的401（k）計劃還是在他們的養老金計劃中都有體現。這些債券將更切實地幫助美國實現安全、可靠、靈活的基礎設施建設，從而保持其經濟持續運轉。

本文摘編自美國布魯金斯學會網站文章“building better infrastructure with better bonds”原文鏈接：http://www.brookings.edu/research/papers/2015/04/22-building-better-infrastructure-with-better-bonds-sabol-puentes?rssid=latestfrombrookings