俄美北極關系視角下的北極地緣政治發展分析

摘要：鑒於北極地緣空間呈現向全球擴散的趨勢，對北極地緣政治的分析不僅需要涉及國家間關係的地區層次，更要考慮該地區與周邊地區互動的地區間層次，以及大國關係對體系影響的全球層次。北極地緣政治的一個顯著特征為其外部壓力是內生的，區域內大國俄國和美國在區域外互動的影響力非常強大，以至於產生外溢效應使得地區國際關係或安全機理從屬於俄美結構性的矛盾和競爭關係。從這個意義上講，俄美北極關係構成推動北極地緣政治發展的主導性力量。同時，北極區域治理機制的存在、合作性共識的建立以及地區在互動過程中形成一定程度的獨立性與排他性，使作為區域主導性關係的俄美北極關係已經不完全是俄美全球關係在北極的簡單投射，而呈現出一定的隔離或滯后效應。以俄美北極關係為驅動的地緣政治核心層和不斷增強作用的治理層之間的互動，構成北極地緣政治發展的基本構架。

關鍵詞：地緣政治；俄美北極關係；北極地緣政治發展模型

冷戰結束以來，北極地緣政治環境發生著深刻而顯著的變化，從而帶來不同行為體在不同歷史時段的地緣政治實踐與活動空間范圍的變化。全球氣候變暖導致的海冰融化改變了北極的地緣政治屬性，北極從“類似銅墻鐵壁的天然屏障”、“真空地幔”或“極地荒原”的地理邊緣逐漸向地緣政治邊緣地帶演變，成為歐亞大陸和北美大陸環抱的“地中海”。面對復雜多變的北極地區地緣政治發展態勢，本文嘗試以新現實主義視角下的國際制度與地區安全理論為切入點，探討國際制度在北極地緣政治發展中的作用和后冷戰時期北極地區安全的架構，繼而通過分析以俄美北極關係主導並驅動的地緣政治核心層與不斷增強作用的北極治理層之間的互動關係，構建與演繹北極地緣政治發展的框架和模型，並預期其未來發展趨勢。

一、新現實主義視角下的北極國際制度與地區安全架構

１．１　國際制度在北極地緣政治發展中的有限作用

后冷戰時期，北極地區建立的以資源和環境為主導的非傳統安全領域的合作體現了新自由主義通過多邊機制構建地區的和平穩定，但在制度設計層面，法律基礎、約束力與執行力的缺失及其功能定位約束了制度在北極國際體系中的作用。在新現實主義的視域下，制度本質上是基於大國利己主義考慮下的權力分配的反映，是權力的附屬品、維護權力的工具或內生於國家權力的產物。對新自由主義國際制度持批判態度的約翰·米爾斯海默（ｊｏｈｎｊ．ｍｅａｒｓｈｅｉｍｅｒ）認為，制度規定了國家間應該彼此合作與競爭的各種方法，以及可接受和不可接受的國家行為方式。這些規則由國家通過談判而訂立，時常被納入一個正式的國際組織之中，但其自身並不是可以迫使國家遵守其規則的國際組織。

現有的北極區域治理機制以北極理事會為代表，長期以來被視為一個松散的、帶有論壇性質的治理機制，缺乏法律約束力和強制執行手段，且治理領域主要集中在低政治層級，不具備處理有關安全事務的條件與能力，特別是北極地區安全領域長期存在的以美國為首的北約集團與俄羅斯之間的結構性矛盾與互信缺失難以通過機制性安排得以解決。究其原因，冷戰期間俄美二元對抗的地緣政治遺產在北極尚未完全消除，使得現階段的北極國際關係持續性地處於安全競爭之中，北極地區國家間有限度的合作被安全競爭的邏輯所挾制，且這一邏輯不能被任何現有的北極機制性合作所消除。

從另一種意義上講，北極國際制度的建立及其功能設置與定位，在某種程度上是受后冷戰時期俄美全球關係的驅動並投射到北極地區的產物。隨著冷戰結束，北極從兩大陣營的軍事對抗過渡到復合性安全交織的階段。對於世界唯一的超級大國美國來說，北極不再構成其國防安全與外交政策的重點，北冰洋在美國全球戰略的地位呈下降趨勢。俄羅斯疲於應付美國及其盟國主導的北約和歐盟東擴對東歐、中亞等俄傳統勢力范圍的侵蝕，很難在北極構成對美國的現實威脅。因此，營造一個和平穩定的北極地緣政治環境，可使美國避免在北極極端環境下投入高昂的軍事開支。而對於俄羅斯，北極地區發展是其強國復興夢的依托；獲取北極資源與航道開發所需的市場、技術和資金，推動俄能源資源戰略基地向北向東轉移，同樣需要一個和平穩定的地緣環境作為支撐。因而對於俄美兩個北極大國而言，結束對抗、停止圍繞北極的軍備競賽符合雙方的共同利益，開展功能性和領域性的北極區域合作是雙方達成階段性共識的成果。同時，北極現有制度在處理北極安全事務上的功能缺失同樣也符合俄美兩國的基本意愿。美國從一開始就主張把安全議題排除在北極理事會議題之外，並對理事會擴大議題持謹慎態度；而氣候變暖下的北冰洋成為俄羅斯新的戰略發展空間與勢力擴張方向，發展俄北方艦隊的地緣戰略優勢，不受任何安全機制或軍控協議制約，也是其北極地緣政治的底線。

俄美兩國在北極制度創設中所扮演的角色反映出，在地區國家間關係上，關於制度是否應該建立、發揮何種作用、設置哪些議題，大國無疑具有優先話語權，並擁有在制度中權力分配的支配度。

１．２　“地區安全復合體”視域下的北極地區安全架構

從歷史的視角，由於海權與陸權結構性矛盾的存在，作為海權國家的美國一直將俄羅斯看作一個本能地進行領土擴張的陸權國家，並對其進行封鎖與遏制。冷戰期間，美國與前蘇聯進行全球性的戰略競賽，北極地區成為雙方進行相互戰略打擊與防御的地域空間，地區安全被超級大國的全球競爭所覆蓋。所謂覆蓋，即大國利益超越純粹的滲透，達到了主導一個地區的程度，以至於地區的安全關係結構事實上已經停止作用。

后冷戰時期，北極外部邊界的基本確定使得其具備形成區域安全體系的必要條件。同時期興起的地區主義視角引入地區安全復合體（ｒｅｇｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｃｏｍｐｌｅｘｔｈｅｏｒｙ，簡稱ｒｓｃｔ）的概念與理論，其研究方法隸屬新現實主義，重視地區視角的分析層級，認為地區層級具有更明顯的獨立性，是國家衝突與合作的根源。在地區安全視域下，若干國家共存於地區安全體系中，國家間地理位置愈是接近，國家對彼此威脅的感知，尤其是對政治和軍事威脅的感知就愈發深切。衡量一個安全復合體的基本結構有兩個關鍵組成要素，即實力在主要國家間的分配狀況和敵對／友好關係的模式。一個安全復合體內的實力對比決定了結盟的可能性，敵對／友好狀態形塑了地區內部關係的總特征。

由於冷戰以來形成的意識形態分歧、北約與華約體系間的對立，北極地區國家間的友好或敵對關係也較為明晰。特定的友好／敵對關係主導著國家對彼此相互依存的認知，從而塑造其外交政策和軍事行為，比如北歐國家最大的威脅感知來源於俄羅斯，因與其力量對比懸殊而寄希望於美國的庇護或北約組織的集體防御來實現安全訴求。對於國家而言，與其鄰國的安全互動往往最具優先性，這在北極地區不僅僅體現在地緣毗鄰性使得北歐國家最關注與俄羅斯的安全互動，還表現在氣候變暖使得北冰洋成為俄羅斯與北美大陸環抱的“地中海”。這一變化使得俄羅斯與北美大陸的地緣關係變得對稱起來，兩者通過北冰洋中心點的海上直線距離僅為２０００千米，導致大國聚集效應。

北極地緣政治發展的一個顯著特征是其外部壓力為內生的，區域內大國在區域外互動的影響力非常強大，並催生“外溢效應”，使得北極地區地緣政治架構或安全機理從屬於俄美結構性矛盾與競爭關係。所以對北極地緣政治的分析不僅僅需要涉及代表國內事務的國內層次和代表地區國家間關係的地區層次，更要考慮代表該地區與周邊地區互動關係的地區間層次，以及大國關係對體系影響的全球層次。要理解每個層次影響地區關係的不同機理，進而評估各個層次之間的互動模式。

二、俄美北極關係發展與演變的歷史視角

本文的基本預設即俄美北極關係構成推動北極地緣政治發展的主導性力量。回顧北極地緣政治發展的歷史，無不以俄美北極關係的重大變化為轉折。

１７４１年，俄國探險家白令首次發現阿拉斯加，並很快將其並入沙俄的控制之下，成為俄屬北美殖民地。位於北美大陸西北端的阿拉斯加，地處偏遠，人煙稀少，自然環境惡劣，多年來並未給俄國帶來任何貢獻，反而平添駐軍成本。１８５３—１８５６年，沙俄在克里米亞戰爭中被英國和法國聯軍牽制。與此同時，英國在北美殖民地（尤其是英屬哥倫比亞）的發展，令俄國擔心最終會戰敗而失去易守難攻的阿拉斯加。１８６７年，以圖制衡英國，俄國將阿拉斯加出售給美國，進而使美國成為真正意義上的北極國家和北冰洋沿岸國，為其海權的進一步發展奠定了基石。

１９１７年十月革命勝利后不久，蘇聯爆發內戰，美國聯合部分歐洲國家，在北極地區白海沿岸登陸，支援盤踞在北方的白軍，干涉蘇聯紅色政權。歐美聯軍經由北極方向的直接軍事干涉，使俄國意識到在大國爆發衝突的情況下，一向被視為安全屏障的北冰洋卻最有可能成為國家防御的薄弱環節。北方艦隊發展成為蘇聯及日后俄羅斯規模和實力最強大的海軍艦隊就是基於上述邏輯考慮。

“二戰”期間，蘇美共同抗擊德日軸心國，西線戰場盟軍利用北方海航道向蘇聯運輸大量的戰爭物資；東線戰場上，由於日本深陷中國抵抗的泥潭，以及太平洋(601099,股吧)戰爭美軍的反擊，使得俄羅斯避免東西兩線作戰的困境。遠離兩線戰區的俄北極地區所發揮的物資保障的戰略縱深作用凸顯，這對於蘇聯戰后重建也是至關重要的。

冷戰對峙格局形成后，北極成為以美國為首的北約國家與蘇聯進行戰略對抗的前沿陣地，北冰洋的堅冰提供了天然的隱蔽和攻擊場所。美蘇雙方大力發展將對方置於核武器威懾與攻擊范圍內的遠程戰略轟炸與彈道導彈等戰略核打擊能力，相互間施加的核威懾維系著北極軍事力量對比的均勢。北極地區部署的陸基導彈射場之多使其成為當時全球戰略核武器部署最為密集的區域。在此情況下，兩國軍事布控更多體現的是對對方南部核心區的戰略威懾，北極作為國防縱深或戰略緩沖區，存在著變為衝突前沿的可能。

１８６７年到冷戰結束前的俄美北極關係，是俄美全球關係在北極地區規律性的投射。這兩個分別以陸權和海權的方式迅速擴張的國家，經歷了合作—對抗—合作—對抗的輪替，俄美北極關係作為地區層面關係反映了兩國全球層面的合作或衝突關係。

冷戰后期，蘇聯國力衰落難以維持高昂的軍費開支，蘇聯意識到要結束與美國的對峙、改善北方經濟發展狀況，必須首先放出和緩信號。１９８７年，前蘇共中央總書記戈爾巴喬夫（ｍｉｋｈａｉｌｇｏｒｂａｃｈｅｖ）發表“摩爾曼斯克講話”，提出構建北極和平合作的六點倡議，旨在將冷戰以來高度軍事化的北極轉變成為一個低爭端的和平地區。在其六點倡議中，有兩點涉及北極地區安全構建：其一是在歐洲北部建立無核區，蘇聯單方面部分拆除其位於科拉半島、列寧格勒和波羅的海等軍事基地的核軍備；其二是北約與華約達成共識，限制在北冰洋及其近海海域（包括波羅的海、北海、挪威海、格陵蘭海）的軍事活動，建立互信措施。其他倡議還包括：北極資源開發合作、科學研究合作、區域環境保護聯合行動和向國際航運開放北方海航道。該倡議涵蓋了戰略安全、可持續發展、環境保護、科學研究等合作領域，基本奠定了未來北極合作的主要方向。作為回應，美國開啟與蘇聯（俄羅斯）的科學研究合作和地方交流。圍繞楚科奇海和白令海的海洋劃界談判則切實推動蘇（俄）美北極關係步入合作的新時期。兩國政府於１９９０年６月１日在華盛頓簽署了劃界協議。該協議隨后於１９９１年９月獲得美國國會批準，但至今仍未獲前蘇聯最高蘇維埃或俄羅斯國家杜馬批準。盡管如此，俄羅斯在北方海航道航行相關的主要法律中，特別是２０１２年俄國家杜馬批準的《北方海航道水域商船航行規則修正案》及２０１３年正式生效的《北方海航道水域航行規則》，在界定北方海航道東部海域范圍時均明確提到“東起與美國的海上劃界線……”等字樣，這一表述可理解為俄羅斯對現有的劃界案的默認態度。

后冷戰時期，俄美關係的緩和投射到北極，表現在俄美北極關係步入合作階段。這一新階段的發展背景較之以往有明顯的不同：一方面，美俄相對實力和國際地位發生顯著變化，從冷戰期間的勢均力敵到冷戰后美國成為唯一的超級大國，冷戰后的俄美北極關係是第一次在既沒有共同敵人，區域外也不構成擴張性競爭關係下發展的；另一方面，北極區域治理和地區合作的深化使得兩國北極關係不再完全是兩國全球層面關係的被動投射，而是邁向達成實質性的共識，即營造一個和平、穩定、合作的北極區域環境對於雙方都是雙贏的結果，而重啟北冰洋戰略競爭則是兩國不能承受之重。尤其是對俄羅斯而言，摩爾曼斯克倡議中所提出的北極無核化、去軍事化的內容反映了力量對比處於弱勢地位的俄羅斯對來自美國北冰洋方向的戰略威懾的擔憂，從而開啟北極區域合作，降低對手戰略布控的意圖和需求，有助於消除來自北冰洋方向的戰略壓力。國力對比差異的變化還體現在俄美北極關係中，美國之於俄羅斯的重要性要甚於俄羅斯之於美國，特別在涉及資源開發、技術、融資、市場等實質性經濟合作領域。這種差異性將在未來一段時間內對俄美北極關係的發展產生持續性影響。

三、外部地緣政治事件的外溢效應與北極地緣政治發展模型

北極作為全球地緣政治的新增長點，盡管對全球地緣政治產生的影響有限，但區域內大國達成的階段性共識會受到外部事件的影響，全球地緣政治格局也會對北極產生相應作用。２０１４年烏克蘭事件的本質是美國連同盟國試圖通過北約東擴，地緣上擠壓和蠶食俄羅斯的戰略空間；俄則力避美國在其傳統地緣利益區的滲透，最大限度地保持其在獨聯體國家中的影響力。隨著烏克蘭危機的持續與升級，該外部事件經歷了從起初對北極幾乎沒有產生影響，到俄羅斯與美歐的緊張局勢開始向北極外溢。該溢出效應首先體現在經濟、能源、海空搜救等低政治領域。美國取消了美俄北極海軍聯合軍演和潛艇搜救合作；美國與歐盟最新一輪對俄制裁清單中涵蓋深海鉆井、北極石油勘探、頁岩油擷取的技術和設備，以及涉及油氣行業的金融融資限制。在俄美緊張局勢外溢的影響下，北極地區安全亦受到波及，除冰島之外的北冰洋沿岸國均有擴充其北極軍事實力的計劃。北歐國家則重新審思北極安全防務問題。冰島總統公開表達擔心俄在克里米亞的強硬政策會外溢到北極地區；挪威則呼吁北約介入北極安全事務並在高北地區建立軍事存在，形成對俄羅斯的戰略制衡；作為中立國的瑞典和芬蘭也考慮加入北約，尋求集體安全庇護。

雖然北極國家間合作或衝突關係一定程度上是俄美全球層面的雙邊關係在北極投射的反映，但冷戰結束以來，北極合作性機制的建立，相當於在北極與其以外地區之間筑起一道“防火墻”。其作用一方面在於緩釋俄美在全球層面的衝突對北極合作機制的消極影響和波及效應，使雙方更多以地區身份參與到北極理事會的合作中。北極治理在其形成與發展過程中達成了一系列協議，建立了制度整合，並形成了相應的北極安全話語體系與合作性共識，即北極和平與穩定將會給北極國家帶來更多回報。這也使得外部事件對北極地區產生的溢出效應或影響局限於低政治層級。即便是涉及經濟與資源開發領域，美國及其他北極國家在對俄制裁時也將充分考慮己方損失，如美國埃克森美孚公司、挪威國家石油公司、英國ｂｐ石油公司等國際能源巨頭因擱置在俄北極陸架油氣勘探項目可能帶來的損失。“防火墻”的另一方面作用是使外部軍事力量，尤其是北約組織介入北極事務時能夠表現出謹慎與克制。對於美國無意在北極增加軍費開支或投入巨大精力，北約作為代理人可以以較低的成本介入北極地區安全事務。但這無疑將重啟冷戰時期東西方陣營間的猜忌和對抗，而北約擴張性地接納瑞典與芬蘭也將會打破現有的地區平衡，迫使俄羅斯做出反應。這些都是美國不愿冒的風險。在北約介入北極事務的問題上，不僅僅是俄羅斯，北約成員國加拿大同樣表示反對，認為北極事務的決定權在於北極國家，即北極理事會成員國，涉北極問題應在北極理事會的平臺與《聯合國海洋法公約》的框架下解決，沒理由將北約牽扯其中。

結合烏克蘭危機，外部地緣事件對北極的外溢效應、俄美北極關係與北極區域性合作機制之間的互動關係，隨著北極戰略價值的提升，持續性的外部地緣事件將對北極產生一定的作用和影響；區域治理機制的存在、合作性共識的建立，以及地區在互動過程中潛移默化形成一定程度的獨立性與排他性，使得作為北極區域主導性關係的俄美北極關係已經不完全是俄美關係在北極的簡單投射，開始顯現出一定的隔離或滯后效應。俄美之間內生性戰略矛盾制約著俄美北極全方位的合作關係，但北極並非俄美開展競爭性戰略運籌的核心區域。一個穩定和免於軍事衝突的北極有助於俄羅斯北極資源開發和航道開拓及美國全球戰略的實現，因此無論美國或是俄羅斯都極力避免正面軍事衝突、保持適度克制。

綜上所述，如果要構建北極地區地緣政治發展模型，可歸納為以地緣政治驅動的核心層和不斷增強作用的治理層間的相互作用（見圖１）。一方面，從歷史的視角來看，北極理事會為代表的區域治理機制是由前蘇聯解體和俄美關係和緩所驅動的，伴隨著后冷戰時期強調多邊協調、國際制度與合作機制的國際治理潮流的推動，區域治理逐漸成為處理北極事務、促進北極合作的主流途徑。其中最重要的表現就是由《北極環境保護戰略》（ａｅｐｓ）多邊協議發展而形成的北極理事會，通過突出其作為北極治理管理者的地位和推動簽署具有法律約束力的協議，從一個相對松散類似國際論壇性質的區域合作機制向區域性國際組織邁進。然而，現有的北極治理機制不具備處理安全事務的條件、能力和功能，冷戰期間俄美二元對抗的地緣政治遺產在北極得以保留。北極地區安全領域長期存在的美國與俄羅斯的矛盾和互信缺乏難以通過機制性安排得以解決，同時北極國家間雙邊矛盾與衝突復雜敏感，諸如北極國家間主權與海洋劃界爭議、外大陸架管轄權歸屬的爭議，以及俄羅斯和加拿大在北極航道的法律地位與其他國家存在的分歧等。這也反映了當今及今後一段時間內，區域多邊治理機制不能替代雙邊層面的北極關係，俄美北極關係依然維持著北極地區國際關係中深層次的主導性關係。

另一方面，發展模型中的治理層充當著北極地緣政治核心層與外部地緣政治影響的緩沖器或防火墻的作用。北極國家達成的如海岸警衛隊協同搜救、油污泄露處置、突發事件應急反應等民事安全領域的合作協議，北極區域治理發展進程中建立的領域性的制度整合，以及不斷深化的北極次區域合作，特別是俄羅斯參與的巴倫支—歐洲北極理事會（ｂａｒｅｎｔｓｅｕｒｏａｒｃｔｉｃｃｏｕｎｃｉｌ，簡稱ｂｅａｃ）和北方區域戰略（ｎｏｒｔｈｅｒｎｄｉｍｅｎｓｉｏｎ），稀釋了俄美全球層面的衝突對俄美北極關係產生的直接影響，同時也防范外部力量（如北約組織）過多地介入北極事務。

四、北極國際關係發展的未來走向

從歷史的視角，全球過程特別是全球化和全球氣候變暖，之於北極的影響強於北極自身的變化。但是隨著北極治理層的功能與作用不斷發展與拓展，未來可能對地緣政治核心層產生反作用，甚至對全球過程產生影響。外部地緣政治事件與北極地區之間的互動關係，北極自然環境、地緣政治與社會經濟之間相互交錯的關係，使得北極成為國際關係和全球治理中既是獨立的實體，亦是有機的組成部分。

現階段的北極區域治理制度因缺乏法律約束力或強制力使其備受質疑。現有的治理安排都是針對具體領域與具體問題，缺乏全面統一、高度整合的制度安排，影響治理績效，而且治理領域也主要集中在環保、科研、原住民權益、應急反應等低政治層級。然而，北極理事會從一個松散的、帶有論壇性質的區域治理機制，到逐漸適應北極新變化並做出反應，通過引入強制性手段預防北極活動可能帶來的安全不確定性和環境風險。可以預期，在未來一段時間內，不僅僅是北極區域治理層的功能與作用向增強的趨勢發展，並且隨著北極與全球過程的相互作用關係愈發深化，北極區域制度將很難與全球化及域外地區參與相分離，並將呈現更強的包容性，如國際海事組織圍繞北極地區海運活動制定的“極地水域運作船舶安全規則”，世界貿易組織圍繞北極商業活動制定的相關國際制度，圍繞環境保護和應對氣候變化問題上的一系列全球性公約框架等，都將成為北極區域治理的重要載體。深化北極區域合作、增強北極經濟發展韌性、促進北極地區穩定建設不僅僅被北極國家所認可，而且成為包括北極域外利益攸關方在內的國際社會的普遍共識。但是，對於北極地區穩定建設與合作環境的共識，未來是否能促進北極軍控機制和信任與安全建立措施（ｃｓｂｍｓ）的達成以及北極安全范式的轉變，是否能促成俄美兩國在保持北極地緣政治平衡問題上達成的階段性共識發展為長效性共識，繼而能夠完全抵消俄美在全球層面的衝突或外部地緣政治事件對北極的波及與外溢，就目前來看，尚是未知數。

    來源：《太平洋學報》2015年第11期；作者：鄧貝西 張俠（中國極地研究中心，上海２００１３６）