水五金重鎮頂番婆 合法化為什麼這麼難？

文╱王一芝

台灣的水龍頭故鄉—彰化頂番婆，占地僅 6 平方公里，卻有能耐創造 600 億的年產值，堪稱是台灣之光。不過，在無數榮耀的背後，這裡卻也是違章工廠的群聚地。

兩年前，政府推動「水五金田園生產聚落」、鼓勵合法化，但違章工廠 2020 大限倒數兩年，仍然考驗重重。頂番婆的改造之路該如何走下去？《遠見》全面盤點政府、業者、居民面臨的抉擇！

8 月下旬的一個早上，10 點不到，彰化縣鹿港鎮頂番國小活動中心，陸續湧入了近 200 位民眾，絕大多數是鹿港頂番婆聚落水五金產業的中小企業老闆。

一場價值 600 億的公聽會 透析頂番婆困境

這天他們紛紛放下工作，前來參加攸關未來命脈的「水五金田園化生產聚落，從特定農業區檢討變更為一般農業區」的說明會。當地水五金年產值約 600 億台幣，因此有參加者稱這是一場「價值 600 億的公聽會」。

由於 11 月 24 日縣市長、議員、里長等選舉將屆，現場也少不了濃濃選舉味，到處發放面紙、扇子和宣傳單，握手、拜票聲不絕於耳。

主持說明會的彰化縣長魏明谷，先讓穿著背心的候選人輪流發言，最後用台語喊話：「我也不想拆您的房子，我一直擋，擋到中央說要砍我的預算，要地檢署辦我曠職，我也是有苦難言，樓仔厝起一半，師傅毋湯換（樓房已蓋一半，不要半路換師傅）」。政治人物紛紛跟民眾搏感情，希望民眾安心。一走出活動中心，民眾不免交頭接耳：「這會不會是選舉語言？」

說到頂番婆，或許很多台灣人聽都沒聽過，但這裡可是很多中小企業的故鄉。

頂番婆，是鹿港漢人眼中平埔族的「番婆之地」，因此得名。過去 70 年來，依賴水才能生產的五金衛材，在這裡形成一條完整的產業鏈。最具代表性的產品，就是水龍頭。

很難想像，頂番婆面積只有 6 平方公里，一年竟曾創造 600 億產值，占全台水五金產值的八成，在中國低價市場崛起前，全球有六成的進口水龍頭，都來自這裡。不少國際衛浴大品牌像 TOTO、KOHLER，至今也都找頂番婆的工廠代工。

在頂番婆出生、長大的頂番國小退休教務主任蔡桂林回憶，30、40 年前，不少中東、非洲廠商搭機來桃園機場，只要跳上計程車說要去頂番婆，計程車司機都能載抵目的地，「當時中東、非洲九成的水龍頭，都是由頂番婆製造」。

水五金蓬勃發展，也為這個農村帶來富庶，豪宅取代了三合院和農舍，進口雙 B 名車滿街跑。

「頂番婆的人收入很不錯，這裡郵局的生意在全台灣數一數二，」嫁來頂番婆 26 年的彰化縣議員凃淑媚觀察，1 萬 6000 個居民裡，至少七成和水五金產業有關，不是開水五金工廠，就是家裡有人在工廠裡工作。

合法化不是用喊的 步步都是挑戰

家住彰化福興鄉的台灣房屋店長林忠原，十幾年前曾為了賣整批餘屋，在頂番婆住了好幾個月。「頂番婆幾乎每個人都是老闆，比鹿港人還有錢，」林忠原猶記，有一次前頂番國小校長接到一通家長電話，兩人一見面，二話不說，先開 5 萬支票給校長，捐給家長會。

只不過，這些讓頂番婆人致富的工廠，卻大多違法「種」在被評為優良農地的特定農業區。

在省主席謝東閔喊出「客廳即工廠」，鼓勵家庭代工的年代，頂番婆不少人在家裡擺起車床、機台，開始做代工。規模一大，就從家裡延伸出去，再搭個鐵皮工廠，如今到處可見前面是住家、後面是工廠的景象。

現在外地人一進到聚落，就會看到立著「水龍頭的故鄉」跑馬燈，從大馬路彎進小巷，兩旁綠油油的稻田裡，每三兩步就有一棟工廠拔地而起，放眼望去，全是農田和工廠縱橫交錯的景觀。

近幾年來，各縣市農地上矗立著違章工廠，引起廣泛關注。該如何解決汙染、防止農地被侵蝕，又不影響已經微弱的台灣經濟與就業，成為燙手山芋。

兩年多前，總統蔡英文當選後，產業之旅來到頂番婆，站在當地最大的農地違章工廠帝寶樓上往下望，看到一大片工廠矗立在農田上的景觀，當下提出「田園化生產聚落」的想法，交付張景森成立中央專案小組負責推動。張景森 30 年前念博士時，曾到這裡做田野調查，對於當地一片水田中，矗立起一棟又一棟的工廠，感覺非常詭異。

但要合法化，卻不容易。必須先將工廠占用的農地，從特定農業區變更為一般農業區，再變更為丁種工業區。為此，業者必須走完申請流程、縮小工廠範圍，納入環保設施等，鐵定要付出成本。

「頂番婆若做得到，其他地區的違章工廠，就都有救了，」一位官員說。

果然這條合法化之路，一路走來不只牛步，還是龜速。近半年適逢選舉，當地業者才又感受到政府急起來了。 「盼了好久，好不容易有點眉目，千萬不要選前很熱，選後又不提了，」承接父親水龍頭製造事業，又自創品牌 BOSS，開了一家精品展示館的金巨翰實業總經理謝正義說。像謝正義這種水五金相關零組件工廠，在頂番婆約有 600 多家。

產業英雄淪汙染禍首 業者：打死不退

事實上，當地人對於自己從產業英雄，變成是非法工廠，很難調適。

彰化縣議員涂淑媚說，台灣光復後，水五金產業，一代傳一代。直到檢調查獲不肖電鍍業偷排汙水，所有人才恍然大悟，原來鍍金的背後，讓當地溪流洋仔厝溪變色了、農地重金屬汙染，不能種植了，還有更多看不見的破壞。

違章工廠老闆，對於外人刻板認定他們不愛惜土地，也感到委屈。「同業紛紛出走海外，我打死不退，死守台灣，現在卻因為地目不符，成為眾矢之的，」一位水五金違章工廠老闆忿忿不平說。

「這塊農地是父親留給我的祖產，我怎麼捨得汙染它，問題是我不會種田，難道要放任它雜草叢生，才叫愛惜嗎？」十多年來替日本 TOTO 等代工的良品衛浴董事長陳錫良提高聲量說，動土時政府沒來阻止他，等到完工，燈打亮了，稅務局立刻找上門課稅，現在卻又被說成違法。

新吉利衛浴董事長黃炎修的太太也在 9 月下旬政委張景森和彰化縣長魏明谷到訪，當著眾人的面哽咽陳述，30、40 年前，她和先生沒有錢，好不容易籌錢貸款買一台車床機台，經營到現在，「不是我們願意，而是經濟上情非得已，才會在農地上蓋工廠。」

只是這樣的「歷史共業」，隨著社會進步、環保要求提高，已不能拿來當做不處理的藉口。但這問題實在難解，至少已經拖延近 20 年，跨越藍綠二次政黨輪替。

「違章工廠的家數、產值和就業人數都相當多，的確是工業管理上的缺口，」過去主管工業區、現在主管違章工廠的經濟部中部辦公室第一科代理簡任技正兼科長雲瑞龍說，政府早在 2002 年就開始研擬工廠管理條例修法，但問題盤根錯節，很難解。

主要原因是，這些違章工廠是地方重要的稅收來源，不僅提供就業機會，也吸收農村過剩的勞動力，對地方經濟貢獻很大，以至於地方政府明明知道是違章，卻拆不得。

搬離喪失群聚效應 供應鏈面臨斷炊

許多人問，何不全部搬進車程約 30 分鐘內的合法彰濱工業區內？ 「我們又何嘗不想去？但彰濱工業區的土地價格，貴到摸不了，我估算過，我搬到那至少要 5 億，」彰化縣水五金產業發展協會理事長暨彰格工業董事長楊永芳指出。

員工來源也是問題。在頂番婆設廠，除了聘雇外勞外，員工幾乎全是家住附近的外配和歐巴桑，能兼顧家務與工作。「女兒國小時還要回家煮飯送午餐去學校，下課家裡沒人，就接來工廠寫功課，」60 幾歲的曾姓婦人說，她就是這樣把孩子養大的，現在女兒已是法官助理，「要是工廠搬到彰濱，我騎摩托車，不能上快速道路，冬天東北季風又大，應該沒辦法去。」

更重要的是，當地人都說彰濱風頭水尾，海風太大，導致鏽蝕問題，是水五金加工業的天敵，「要是電鍍好送到彰濱組裝，10、20 天就會出現斑點，」楊永芳強調。

水五金業者更害怕，一旦離開頂番婆，就會失去密切整合的供應鏈。業者陳錫良指著家門口說，想開新模具，跑步 3 分鐘就到，要弄特殊表面處理，送過去也只要 5 分鐘。

為了納管違章工廠，政府 2010 年修法《工廠輔導法》33、34 條，只要 2008 年前既存的低汙染未登記工廠，取得消防和環保認證，就能申請「臨時工廠登記證」，也就是暫時合法了。2014 年時，又把原訂 2017 年截止的輔導期，延長至 2020 年。

只是從 2010 至今，政府對於領取臨時工廠登記證的違章工廠，卻沒有強制遷廠、轉型等配套，以至於問題仍原地踏步。不少環保團體因此批評，這是不負責任的條款。

但隨著 2020 年 6 月 2 日的納管輔導期將屆，距離目前不到兩年，近來已有不少辦理臨時工廠登記的業者擔心，如果不再展延期限，未來工廠恐法無法經營。今年初已有幾個中南部立委，不約而同提出修法延長輔導期限。負責這項業務的政務委員張景森表示，《工輔法》非修不可，但延長，只是暫時貼膏藥止痛，不能解決問題，應該致力於讓臨登工廠合法，「如果政府制訂的合法條件窒礙難行，是不是該抓重點做？」

「過去不管大小傷口，政府訂的合法條件一律很嚴苛，」張景森觀察。例如自家工廠沒被劃入田園式生產聚落的新吉利衛浴董事長黃炎修表示，2010 年時，為了符合臨登的消防和公安要求，他花了上千萬整修，近幾年又斥資 8000 萬創設「水銡利廚衛生活村」觀光工廠。

9 月底，趁張景森到訪時，他當面說明，他為何無法合法化，是卡在土地取得，「我的土地不到兩甲，無法申請輔導合法，隔壁農地又是祖先留下來，不肯賣給我，」新吉利年營收約 2 億多，「我最大的期盼是，臨登到期後，還能永續經營下去。」

聽完，張景森感嘆，政府設定的限制合法條件或許有道理，但也不是絕對，如果做不到，是否能想其他方式來彌補？他正是要來想新辦法的，「這件事本來應該花 20 年解決，如果那麼簡單的話，別人都做完了，哪輪的到我？」

台灣水五金產業面臨存亡關鍵

目前政府的解決方案是以新訂都市計畫辦理。彰化縣建設處處長劉玉平表示，田園生產聚落提供工廠和農地合法結合的想像，最後達到農歸農、工歸工的願景，「唯一的工具就是都市計畫，」業界最高可分配到 55％的土地，工廠也可保留在原地。

然而，頂番婆違章工廠對合法化的需求迫在眉睫。但據往例，都市計畫曠日費時少則五年，十年還沒完成比比皆是，但臨登的輔導期限卻即將在 2020 年到期。「新訂都市計畫最快也要到 2022 年才可能完成，」雲瑞龍評估。也就是說，在經濟部提出臨登不展延的前提下，臨登的農地違章工廠將有兩年空窗期失去合法性。

「我們的心情就像剛懷孕的婦女，既期待又怕受傷害，想請『張醫師』評估一下，『寶寶』何時才會呱呱墜地？」一位水五金業者在張景森下鄉座談會上，起身問，「如果新訂都市計畫來不及接上臨登大限，我們成了非法工廠，外勞會不會被遣送回去？」

「怎麼會不緊張，地目不合法，就算有錢也不敢再投資，」謝正義說，面對國際的競爭，台灣水五金產業已無招架能力，再不升級轉型，很快就被取代，更何況中美貿易戰，台灣水五金廠成為轉單效應的受益者，不能不趁勝追擊。

雲瑞龍坦言，這的確是一大難題，兩個月內開了四次會，初步研擬以「使用計畫」或「工廠容許使用」等幾種方案全面納管，只不過，這些構想都尚未獲得共識。環保團體也不滿意這樣的解決辦法，表示「使用計畫，本質上是農地違章工廠的假合法再進化，根本是換湯不換藥」。

面對外界直指新訂都市計畫緩不濟急，張景森倒一派輕鬆。他舉例，最近行政院長賴清德交辦他高雄、台中兩件新訂都市計畫，他給團隊的期限是 1 年 9 個月，「臨登大限還有一年多，還能做很多事，就算到期，都已經要變更，怎麼可能還對業者開罰？」

也有人質疑，新訂都市計畫只能解決群聚型違章工廠，周邊未劃入的零星工廠，要是抵死不遷入，要如何合法？「偏偏 97％的未登記工廠，都在 0.5 公頃以下，問題不可謂不大，」雲瑞龍提醒。

對此，張景森依舊胸有成竹，「零星有什麼不好，只要不汙染，只是比較不好看」。

彰化縣政府的執行能力，以前被放大檢視。去年中央下令，優先拆除 2016 年 5 月 20 日以後農地上新建的違規工廠，彰化縣就是最後一個執行的縣市，「中央的政策如果在地方不能落實，成效的確會大打折扣，」台灣農村陣線成員許文峰指出。一位不透露姓名的頂番婆居民直指，田園生產聚落，可能是犧牲了農地，來討好商人，土地將會被破壞的體無完膚。

同樣住在農地違章工廠問題嚴重的彰化縣居民許文烽提及，政府關照工業的同時，也應該在新訂都市計畫範圍裡，如果想要繼續從事農業生產的居民，有沒有區域外可耕地交換的措施，「在這邊生活的人都必須被關照到」。家住烏日，與違法工廠為鄰的地球公民基金會山林國土組專員吳其融，長期關注違章工廠問題，提出借鏡日本的作法。不久前他去參觀日本汙水處理廠，廢水裡含銅量夠高，乾燥變成泥，就能拿去冶煉賣錢，創造價值，如果頂番婆能做到，電鍍的汙水處理量能減少九成，「為什麼我們不是在合法化的過程，致力於符合環保法規，做到減少對環境的破壞？」

頂番婆是台灣產業最具代表性的縮影，面對環保人士的殷切期盼、沉痾法令的重重卡關和水五金廠商的聲聲催促，全台首座田園式生產聚落正在和時間賽跑。能成為其他農工交錯縣市效法的對象，還是依舊龜速爬行？大家都等著看。

來源：《遠見雜誌》 2018 年 11 月

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