生態安全問題何以成為國家安全戰略問題

生態是由水、土、大氣、森林、草地、海洋、生物等多種要素形成的有機系統，它是人類賴以生存、發展的物質基礎。生態安全作為國家安全的重要組成部分，是一個國家賴以持續生存和健康發展的基本前提。

正如諾曼·邁爾斯在《最終的安全——政治穩定的環境基礎》一書中所言：“安全的保障不再局限於軍隊、坦克、炸彈和導彈等傳統軍事力量，而是愈來愈多地包括作為我們物質生活基礎的環境資源。”

在世界各國的安全理念中，生態安全的地位日益凸顯。1991年8月，美國公布了新的《國家安全戰略報告》，首次將環境安全視為其國家利益的組成部分。

我國於2000年底發布《全國生態環境保護綱要》，正式提出國家生態安全的概念；2014年4月15日，在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平主席把生態安全納入總體國家安全觀。

生態安全是指人類生存和發展所需的生態環境處於不受或少受破壞與威脅的狀態。生態破壞將使人們喪失大量適於生存的空間和資源條件，由此甚至可能摧垮政權、擊潰經濟、荼毒生靈、毀滅文明。

因此，保障生態安全關係人民福祉、關乎民族未來，是國家安全和社會穩定的重要組成部分，是功在當代、利在千秋的偉大功業。當前，我國在生態方面面臨著極其嚴峻的形勢，必須從國家安全和發展的戰略層面，大力推進生態環境的治理與保護，切實保障生態安全。

認識當前生態安全的形勢需要寬廣的戰略視野

把生態安全納入總體國家安全觀，既順應世界歷史發展大勢，也是我國嚴重的生態安全問題倒逼所致，更是我們黨對生態問題認識和實踐不斷深化的戰略選擇。

1 人類文明發展所面對的共同歷史難題

當歷史的車輪尚未駛進工業文明的門檻時，人類對自然環境的改變大都沒有超出自然環境的容量，生態系統基本上處於自我運轉的良性狀態。

近300年前，當人類文明的發展逐漸掙脫了資源環境可持續性的韁繩之后，生態安全就呈現出不斷下降、惡化的態勢，甚至面臨崩潰的威脅。生態興則文明興，生態衰則文明衰。

如果再不踩住“以資源浪費和環境破壞為代價謀求發展”的制動器，最後形成的毀滅性結果將無法預期和控制。國際社會和各國政府都在為此做出努力，各種反思生態危機的思潮風起云涌，各種保護生態環境的運動如火如荼。

但是，從目前情況來看，整體效果有限，保護生態安全任重道遠。我們把生態安全納入總體國家安全觀，正體現了把脈歷史大勢、尋求安全之道的大氣魄。

2 我國生態安全所面臨的嚴峻形勢提出的時代問題。

過去，我們把“地大物博”寫在中小學的課本中。“取之不盡、用之不竭”曾讓我們引以自豪。

然而，經過30多年快速發展，生態問題集中凸顯出來。當前，在資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢下，我國生態赤字大、生態欠賬多，如果任其發展下去，生態問題會越來越嚴重。

比如，主要資源能源的匱乏、枯竭難以支撐進一步的發展，如果不從根本上化解風險，“無米下炊”的發展窘境可能很快會變為現實。再比如，環境污染已經直接威脅到人民的生存和健康，“十面霾伏”“開寶馬車，喝污染水”，這些調侃，其實背后承載的是嚴重的環境污染問題。

面對日益嚴峻的形勢，我們把生態安全納入總體國家安全觀，成立生態文明建設專項領導小組，體現了一種從國家戰略上破解時代難題的大手筆。

3 我國生態危機所引發多元安全風險提出的實踐課題。

生態問題既是重大經濟問題，也是重大社會和政治問題。習主席強調：“我們在生態環境方面欠賬太多了，如果不從現在起就把這項工作緊緊抓起來，將來會付出更大的代價。”

從經濟層面看，能源資源相對不足、生態環境承載能力不強等問題日益凸顯，已經嚴重制約和影響我國經濟發展，“竭澤而漁”的粗放發展方式已難以為繼。從政治層面看，生態問題中潛藏著巨大的政治隱患。

習主席指出：“我們不能把加強生態文明建設、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經濟問題。這里面有很大的政治。”從社會層面看，人民群眾過去“盼溫飽”，現在“盼環保”，過去“求生存”，現在“求生態”。民之所望，施政所向。不斷產生的生態危機很可能會積聚社會不滿情緒，這既是對當下我國民生工程的巨大破壞，也是全面建成小康社會的重大隱憂。

從文化層面看，生態問題日益顯現出深層的文化隱憂。生態危機根本上是文化的危機，突出表現為伴之而生的個人主義價值觀 、享樂主義發展觀、消費主義生活觀等。總之，以生態安全為切口，破解國家的整體安全，體現了在安全問題上的大視野。

破解制約生態安全瓶頸需要高超的戰略智慧

發達國家工業化之路，多則兩三百年，少則一百多年，其生態問題是分階段出現的。我國的工業化，真正走向正軌是在新中國成立之后，快速發展則是近30多年，生態問題呈現壓縮型、復合型特點。

舊的問題還沒有解決，新的問題又不斷出現，新舊問題疊加，污染機理更加復雜。所以會面臨復雜多樣的矛盾，掣肘生態安全。研機析理、破拆藩籬，需要一種高超的戰略智慧。

1 理想與現實相背離

很多看似美好的想法到了現實中往往會事與愿違。帶著詩化光環的生態理想化傾向，從其理論上看，似乎很有道理，但在現實中往往會表現出急於求成，即使取得些許效果，也只是面子工程，但根本不能觸及生態安全建設的本質要求，固而在現實中很難行得通。因此，生態建設要堅定信心，但又不能急於求成；既要打攻堅戰，也要打持久戰，堅定不移地積極穩妥推進。

2 局部與全域不協調

生態問題往往跨越幾個區域，各地為了獲得各種資源以實現一定的增長目標，很容易展開惡性競爭，最終，生態治理主體理性的微觀選擇導致了非理性的宏觀惡果。各部門不是從國家整體利益出發考慮和處理生態環境保護問題，而是圍繞自身利益各行其是。

於是就會出現都去摘果、無人栽樹，每個人都貪婪地踐踏公共資源的“公地悲劇”。表現在治理層面，就是人們都希望環境得到根本好轉，但卻指望他人付出更大的努力而使自己分享到更多的成果。在這種搭便車共用心態的支配下，就會出現雖然局部有所轉機，但“整體持續惡化”的全域性環境趨勢。

3 政策與執行相脫鉤

從生態安全的角度出發，我們制定了不少好政策，但政策執行經受“利益過濾”，則會出現政策失真、失效。加上有些政策執行人“尋租”現象的出現，往往使一些政策形同虛設。

比如對於治理環境污染，職能部門在社會主體博弈過程中難以發揮自身的作用。對企業而言，污染治理成本直接影響企業的利潤和競爭力，減少這方面的支出可以大大降低成本；對政府而言，生態環境建設規劃的約束機制缺位、生態環境建設缺乏整體性和連續性。

有的或為創造政績、或為增加財政收入、或為增加物質財富，掛牌保護污染企業。負責監管的環保部門本來肩負著生態“守護神”的重要使命，但從經濟層面看，由於財政來源直接或間接地依賴那些排污大戶，所以環保的板子不夠重、不夠狠，有時甚至落不下來。從制度層面看，由於基層環保部門隸屬地方政府，環保部門不得不聽命於地方黨政一把手。

一些地方領導也常常以“挪位置”“摘帽子”等手段干擾環境執法，致使環保部門的領導“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。即使一些環保部門敢於挺身而出、嚴格執法，但由於技術落后、手段缺失等原因，這樣的“小馬”也難以“拉大車”。

4 利益與生態難選擇

gdp的速度崇拜往往會擠占生態決策，致使地方政府不惜“血本”上項目，忽略了環境承載能力。一些領導基於獲取經濟效益的內在沖動，陶醉於通過透支生態環境換取所謂的發展成果，偏離甚至踐踏自然規律，急功近利，以犧牲生態安全為代價來單純追求經濟發展速度和短期經濟效益，對生態環境形勢的嚴峻性視而不見。

正如某位曾經反對引進多晶硅投資項目的地方官員所說，當時之所以反對，就是因為其高污染高耗能與當地的經濟建設規劃不符。但是，他剛一拒絕，其他多個地方官卻蜂擁而來，並很快敲定該投資項目。面對或將帶來的高污染和高耗能，人們在“餓死好，還是毒死好”之間難以選擇。但選擇的最終結果往往是利益戰勝生態。

5 國際與國內雙重壓力

伴隨著氣候的惡化、資源的趨緊和各種社會力量的介入，生態問題早已超越了自然科學領域，演變成為關係國家發展甚至生存的政治議題。在一定意義上，各國也都以保護世界生態的名義為其國家權益尋找對各自有利的證據，並在全球生態話語中搶占道義制高點。

這樣一來，有關生態問題的判斷便在科學認知的基礎上，不斷被加入政治的因素。中國作為發展中國家，發展始終是第一要務，但在生態、環保逐漸成為世界政治博弈的時代背景下，對生態問題的態度和實際舉措，不僅事關中國的可持續發展，也事關中國的國際話語權和中國的國際形象。

應對生態環境變化是當前乃至今後相當長時期內實現全球可持續發展的核心任務，探索可持續發展道路無疑將成為未來人類發展的首要選擇。

制定保障生態安全的舉措需要科學的戰略謀劃

生態治理步履維艱，原因涉及單純追求gdp的發展觀、只顧眼前忽視長遠的利益觀、一味追逐表面顯績的政績觀、割裂人與自然關係的深層文化觀。要切實解決當前的生態問題，必須從國家安全的戰略高度出發，做好當務之急、謀劃科學思路、建立健全制度、夯實社會基礎，建立立體交叉的“生態安全網”。

1 全面加強能源資源節約和生態環境保護

“既要金山銀山，更要綠水青山”，只有加大生態修復和保護力度，盡快扭轉生態系統退化、生態狀況惡化的趨勢，我國才能達到生態安全線以上。

一方面，要從資源使用這個源頭抓起，把節約資源作為根本之策。目前，世界上普遍把節能視為比開發更為優先的能源來源，稱為煤炭、石油、天然氣、非石化能源之外的“第五能源”。我國能源資源的國情決定了必須加大力度，有效落實節能優先方針，把節能貫穿於經濟社會發展全過程和各領域，加快形成能源節約型社會，努力用合理的資源消耗支撐經濟社會發展。

另一方面，要以解決損害群眾健康突出環境問題為重點，堅持預防為主、綜合治理，強化水、大氣、土壤等污染防治，實施重大生態修復工程，實現從生態赤字轉向生態盈余，讓生態系統由失衡走向平衡，進入良性循環；從長遠來講，就是增強耕地、江河湖泊、濕地、森林等自然生態系統的修復能力和自我循環能力，“強身健體”，提高生態服務功能。

2 系統謀劃保障生態安全的科學思路

在當前情況下，完全憑借自身資源已無法滿足發展的需要，所以積極穩妥利用國際資源是一項長期戰略版面。但是，利用國際資源容易被人卡住脖子，在安全上陷於被動。所以，對一些基本的安全問題，必須立足自身來解決。

世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的安全問題。因此，要把積極利用國際資源與立足自身保安全有機結合起來，把世界生態發展大勢與我國實際生態國情緊密結合起來，努力走出一條中國特色的生態治理之路。

要清醒地看到，我國面臨的環境問題比世界上任何國家都要復雜，解決起來的難度比任何國家都要大，任務更加艱巨。但我們不能走西方國家“先污染、后治理”的生態治理之路，因為它依然是在經濟發展與環境保護之間的“平衡木”上被動行走。

我們要把握主動權，要改革創新，用新理念、新思路、新方法來進行綜合治理，發揮體制和制度優勢，盡量縮短污染治理進程，以最小的資源環境代價支撐經濟社會持續健康發展，走出一條經濟與生態“雙贏”的道路。

3 實行最嚴格的生態安全保護制度

制度是綱，綱舉目張。實現生態安全必然涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現這樣的根本性變革，必須依靠制度。

我國生態環境保護中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機制不健全、法治不完備有關。只有實行最嚴格的制度，才能為生態安全提供可靠保障。

2015年9月21日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，提出：到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系。

從生態安全的角度來講，我們要按照中央精神，加緊落實這樣一套合理可行的制度體系，真正織出一張確保生態安全的天羅地網。

4 打牢生態安全的堅實社會基礎

生態安全既需要自上而下的設計謀劃，更需要自下而上的動力。如果僅靠行政措施，不僅邊際效益遞減，而且容易產生權力尋租的弊端。在生態安全建設過程中，我們每個人都是責任承擔者、智慧貢獻者、建設實踐者。

激發全社會保護環境的熱情和自覺行動，形成推動生態安全的“底層沖動”，我們可以從三個方面做出努力。

首先，要資訊公開。公開環境質量、環境管理、企業環境行為等資訊，以充分發揮公眾對環境安全管理工作和環境風險行為的監督作用。

其次，要廣拓渠道。環境安全博弈涉及多方利益，應該由各方進行自身利益的表達與維護，但是現行體制中許多階層或群體缺乏表達並維護自身利益的渠道，他們的利益訴求往往是“被代表”“被理解”，或是在公共參與中不同群體參與的程度嚴重失衡。強勢利益群體可以輕而易舉地影響政策制定過程，控制政策走向，而弱勢群體則被邊緣化，某些不公平政策的出臺也就成為必然。

最後，要培塑生態文化。文化是民族的血脈，是人民的精神家園。生態文化是實現生態安全的原生力量。讓“不管黑貓白貓，破壞生態環境就不是好貓”的觀念深入人心，使保護生態環境成為全社會的意識自覺和行為自覺，這是生態安全建設過程中公眾參與的文化基因。

來源：《戰略參考》作者：國防大學副教授 孫經國